(一)首部
1.判決書字號
一審判決書:河南省三門峽市盧氏縣人民法院(2013)盧行初字第28號行政判決書。
二審判決書:河南省三門峽市中級人民法院(2014)三行終字第3號行政判決書。
3.訴訟各方
原告:盧氏縣舜鑫驛棧有限公司。
法定代表人:郭某,該公司經理。
委托代理人(特別授權):阿錄國,河南宇萃律師事務所律師。
被告:盧氏縣水利局。
法定代表人:王某,該局局長。
委托代理人(特別授權):楊某,該局工作人員。
委托代理人:范鐵軍,河南宇萃律師事務所律師。
第三人:孟某。
5.審判機關和審判組織
一審法院:河南省三門峽市盧氏縣人民法院。
合議庭成員:審判長:王林超;審判員:劉仕方、杜相良。
二審法院:河南省三門峽市中級人民法院。
合議庭成員:審判員:審判長:李紅英;審判員:肖愛祥;代理審判員:沈惠玲。
6.審結時間
一審審結時間:2013年12月9日。
二審審結時間:2014年2月12日。
(二)一審情況
1.一審訴辯主張
(1)被訴具體行政行為
2010年10月18日,盧氏縣水利局經孟某申請向其頒發了盧某許字[2010]第X號“盧氏縣水利局準予水行政許可決定書”。
(2)原告訴稱
原告盧氏縣舜鑫驛棧有限公司訴稱:2009年3月20日,原告經過招投標形式與盧氏縣地質礦產局簽訂采礦權出讓協議,取得橫澗鄉卜象河一區段采砂權。被告違法為第三人孟某個人頒發該決定書,頒發該決定書程序違法,而且嚴重侵犯了原告的合法權益,影響原告的采砂權。要求依法撤銷盧氏縣水利局頒發的盧某許字[2010]第X號水行政許可決定書。
(3)被告辯稱
被告盧氏縣水利局辯稱:盧某許字[2010]第X號“盧氏縣水利局準予水行政許可決定書”辦理程序合法,無任何不當之處。請求法院依法駁回原告的訴訟請求。
2.一審事實和證據
河南省三門峽市盧氏縣人民法院經公開審理查明:2009年2月5日,盧氏縣地質礦產局收到盧氏縣水利電力局盧某1[2009]號復函,同意盧氏縣地質礦產局有償轉讓該案河段的采礦權,并提醒盧氏縣地質礦產局在采礦權有償出讓后督促中標人到盧氏縣水利電力局辦理采砂許可相關手續。2009年3月20日,盧氏縣舜鑫驛棧有限公司與盧氏縣地質礦產局簽訂采礦權出讓協議書,獲取橫澗鄉卜象河一區段采礦權,但盧氏縣舜鑫驛棧有限公司并沒有到盧氏縣水利電力局辦理河道采砂許可手續。2010年9月15日,第三人孟某向盧氏縣水利局(原盧氏縣水利電力局)申請對盧氏縣橫澗鄉卜象河照村黑石灣段河堤工程建設項目予以水行政許可。2010年10月18日,盧氏縣水利局向孟某頒發了準予水行政許可決定書盧某許字[2010]第X號。
3.一審判案理由
河南省三門峽市盧氏縣人民法院經審理認為:根據《中華人民共和國行政許可法》第二條及中華人民共和國水利部《水行政許可實施辦法》第二條之規定,盧氏縣水利局作為縣級人民政府水行政主管部門,有權在其法定職責范圍內作出相關水行政許可。盧氏縣水利局依據第三人孟某的申請,經審查、核查、科學論證,在聽取相關利害人的意見下作出的盧某許字[2010]第X號準予水行政許可決定書,符合法律規定。
4.一審定案結論
河南省三門峽市盧氏縣人民法院依據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第(四)項之規定,作出如下判決:
駁回原告訴訟請求。
(三)二審訴辯主張
1.上訴人訴稱
上訴人盧氏縣舜鑫驛棧有限公司訴稱:原審認定事實不清、適用法律錯誤。盧氏縣水利局盧某許字[2010]第X號準予水行政許可決定書程序違法、濫用職權,影響到上訴人的合法權益。要求二審法院依法撤銷原審判決和盧氏縣水利局盧某許字[2010]第X號準予水行政許可決定書并由被上訴人承擔訴訟費。
2.被上訴人辯稱
被上訴人盧氏縣水利局辯稱:作出的盧某許字[2010]第X號準予水行政許可決定書是依法嚴格審查作出的,符合相關法律規定,是造福于民的工程建設,未影響到上訴人的合法權益。一審法院認定事實清楚,判決結果正確。要求二審法院駁回上訴、維持原判。
(四)二審事實和證據
河南省三門峽市中級人民法院經審理,確認一審法院認定的事實和證據。
(五)二審判案理由
河南省三門峽市中級人民法院經審理認為:根據《中華人民共和國行政許可法》第二條及中華人民共和國水利部《水行政許可實施辦法》第二條之規定,盧氏縣水利局作為縣級人民政府水行政主管部門,有權在其法定職責范圍內作出相關水行政許可。盧氏縣水利局依據原審第三人孟某的申請,經審查、核查、科學論證,在聽取相關利害人意見下作出的盧某許字[2010]第X號準予水行政許可決定書,符合法律規定。
另外,上訴人盧氏縣舜鑫驛棧有限公司認為:盧氏縣國土資源局向其頒發的采礦許可證合法有效,盧氏縣水利局作出的盧某許字[2010]第X號準予水行政許可決定書侵犯了其合法權益。根據《中華人民共和國水法》(2002年)第三十九條以及《河道采砂收費管理辦法》(水利部、財政部、國家物價局1990年6月20日頒布)第三條、第四條之規定,國家實行河道采砂許可制度,采砂單位或個人必須提出河道采砂申請書、說明采砂范圍和作業方式,報經所在河道主管部門審批,在領取河道采砂許可證后方可開采。在本案中上訴人盧氏縣舜鑫驛棧有限公司無河道采砂許可證,違法在河道采砂,故其主張的河道采砂權不受法律保護,而且其認為盧氏縣水利局盧某許字[2010]第X號準予水行政許可決定書程序違法、濫用職權也沒有提供有力證據支持,故對其上訴理由不予支持。
(六)二審定案結論
河南省三門峽市中級人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第(一)項之規定,作出如下判決:
駁回上訴,維持原判。
(七)解說
本案是一起法律關系較為清晰的第三人申請撤銷行政許可的撤銷之訴,依據《行政訴訟法》關于撤銷之訴的規定便可作出公正裁判。但該案在審理過程中卻陷入能否適用行政信賴保護原則的爭辯,最終導致案件經歷了長達幾年的訴訟。鑒于此,筆者擬結合本案對信賴保護原則的適用問題進行反思。
1.行政信賴保護原則的法理分析
信賴保護原則是“二戰”后在許多國家的行政法制實踐中得到廣泛的認可和運用的,它的興起是行政倫理及責任政府理念的內在要求。在現代國家,無論是權力的行使還是義務的履行,都要求不得損害對方的信賴。
行政信賴保護原則是根據法律的安定性原則和民法的誠實信用原則逐步確立起來的,目的在于維護法律秩序的安定性和保護社會成員的正當利益。具體來講,就是行政主體對于其在行政過程中作出的行政行為,必須遵守信用,不得隨意變更,確需變更或撤銷的,在相對人無過錯的情況下,行政主體必須合理地補償相對人的信賴損失。
《中華人民共和國行政許可法》第八條規定:“公民,法人或其他組織依法取得的行政許可受法律保護,行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。行政許可所依據的法律,法規、規章修改或者廢止,或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的,為了公共利益的需要,行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民,法人或其他組織造成財產損失的,行政機關應當依法給予補償。”這標志著信賴保護原則在我國已納入法制規范。
2.行政信賴保護原則的適用條件
一般應考慮以下三個適用條件:(1)信賴基礎,就是有已經生效的可以信賴的行政許可行為存在。首先,要有行政行為存在,即行政機關根據公民、法人或者其他組織申請,經依法查詢,準予其從事特定活動的行為;其次,此行為必須是已生效的,如果行政行為還處在作出過程中,尚未完成法定的成立和生效要件,顯然無法對外產生法律效果。(2)信賴表現,主要指行政相對人根據法律秩序的安定性,基于相信信賴基礎的穩定不變而采取的對自己生活作出安排和對財產進行處分的行為,且該處分行為與信賴基礎之間存在著因果關系。倘沒有信賴基礎,信賴表現也就無從談起。(3)信賴值得保護。信賴是否值得保護,其判斷基準主要是無過錯原則,無過錯原則主要強調了行政相對人對于違法行政行為沒有過錯。倘若是由于行政相對人自己的過錯,造成違法行政行為的作出,或者行政相對人明知或因重大過失而不知行政行為違法,則不能成立信賴保護。
3.本案能否適用行政信賴保護原則的判定
(1)在本案中行政相對人不存在信賴基礎。根據《中華人民共和國水法》(2002年)第三十九條以及《河道采砂收費管理辦法》(水利部、財政部、國家物價局1990年6月20日頒布)第三條、第四條之規定,國家實行河道采砂許可制度,采砂單位或個人必須提出河道采砂申請書,說明采砂范圍和作業方式,報經所在河道主管部門審批,在領取河道采砂許可證后方可開采。在本案中,行政相對人沒有按礦產主管部門的要求到水利部門辦理河道采砂許可證,其辦理的采礦許可并沒有完成法定的成立要件,不能發生對外效力。由于不存在生效的行政行為,故不存在信賴基礎。
(2)在本案中行政相對人沒有信賴表現。在本案中,行政相對人明知其沒有取得河道采砂許可,仍進行了長達6年的非法采砂。由于沒有有效成立的采礦許可行政行為,行政相對人的信賴表現也成為無源之水、無本之木,其所主張的損失是自身的違法行為造成的,其所主張的利益受損與取得的行政許可無因果關系。
(3)在本案中行政相對人沒有信賴值得保護。在本案中,行政相對人沒有履行信賴保護原則產生的誠實信用義務,對其非法采砂或非法采礦是明知的,故是有明顯過錯或重大違法的。其進行的非法采砂也被水利行政部門多次行政處罰,其所主張的不是合法權益,沒有值得保護的依賴利益。
4.適用該原則應當注意的問題
(1)要注意行政相對人所依賴的行政行為與所訴行政行為具有同一性,必須是同一個行政行為。(2)要注意行政相對人所依賴的基礎與信賴表現要有因果關系。(3)要注意行政相對人具有值得保護的信賴利益,是法律保護的合法權益。
(河南省三門峽市中級人民法院 肖愛祥)
案例來源:國家法官(guan)學(xue)(xue)院,中國人民(min)大學(xue)(xue)法學(xue)(xue)院 《中國審(shen)判(pan)案例要(yao)覽.2015年行政(zheng)審(shen)判(pan)案例卷》 中國人民(min)大學(xue)(xue)出版社 第361 - 365 頁