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1.判決書字號
一審判決書：江蘇省連云港市中級人民法院（2013）連行初字第0002號行政判決書。
二審判決書：江蘇省高級人民法院（2014）蘇行終字第00158號行政判決書。

2.案由：特許經營權糾紛。

3.訴訟雙方
原告（上訴人）：贛榆京融管道燃氣有限公司（以下簡稱京融公司）。
法定代表人：羅某，該公司董事長。
委托代理人：黃某，該公司副總經理。
委托代理人：梁三利，江蘇維世德律師事務所律師。
被告（被上訴人）：連云港市贛榆區人民政府（原贛榆縣人民政府）。
法定代表人：唐某，該區區長。
委托代理人：李某，該區住房和城鄉建設局副局長。
委托代理人：范江華，江蘇公善民律師事務所律師。
第三人：連云港紫源燃氣有限公司（以下簡稱紫源公司）。
法定代表人：唐某1，該公司董事長。
委托代理人：楊書橋，江蘇和忠律師事務所律師。

4.審級：二審。

5.審判機關和審判組織
一審法院：江蘇省連云港市中級人民法院。
合議庭組成人員：審判長：方愚；審判員：謝善娟、王學明。
二審法院：江蘇省高級人民法院。
合議庭組成人員：審判長：齊鳴；審判員：黃河、張世霞。

6.審結時間
一審審結時間：2014年6月9日。
二審審結時間：2014年12月30日。

1.一審訴辯主張
（1）被訴具體行政行為
2012年7月2日，江蘇省能源局以蘇能源油氣發（2012）41號《關于同意贛榆縣天然氣綜合利用項目一期工程開展前期工作的通知》，同意連云港贛榆中石油昆侖燃氣有限公司（經江蘇省連云港工商行政管理局核準，該公司2012年12月更名為連云港贛榆中油紫源昆侖燃氣有限公司，2013年1月更名為連云港贛榆中油紫源燃氣有限公司，2014年6月更名為紫源公司）開展贛榆縣天然氣綜合利用項目一期工程前期工作。原告不服，向江蘇省人民政府申請復議，江蘇省人民政府維持了該通知。
在復議過程中原告獲知，2010年4月，贛榆縣人民政府與中石油昆侖公司簽訂了“合作框架協議”，授予其在贛榆縣投資設立燃氣公司的特許經營權。后由贛榆縣人民政府授權贛榆縣住房和城鄉建設局與紫源公司簽訂四大園區燃氣特許經營協議。
（2）原告訴稱
原告京融公司訴稱：京融公司是香港匯德海投資有限公司應贛榆縣人民政府邀請于2002年7月設立的燃氣經營企業，贛榆縣人民政府授權其是當地唯一的獨家開發經營管道燃氣企業。經過10年運作，京融公司在經濟欠發達的贛榆縣境內實際投資一億多元，在縣城、贛榆經濟開發區、海洋經濟開發區等進行了管道燃氣的整體規劃設計及管道鋪設并進行了工商戶的實際供氣，為促進贛榆城市現代化建設和經濟發展作出了巨大貢獻。2012年，得知江蘇省能源局下發蘇能源油氣發（2012）41號通知，同意連云港贛榆中石油昆侖燃氣有限公司（后改名紫源公司）在贛榆縣經濟開發區實施贛榆縣天然氣綜合利用項目一期工程前期工作后，京融公司向江蘇省人民政府提出復議，在復議過程中獲知贛榆縣人民政府通過框架協議及授權贛榆縣住房和城鄉建設局簽訂特許經營協議的形式授予第三人紫源公司在贛榆縣四大園區的管道燃氣特許經營權。被告未履行招標投標及聽證等法定程序，授予其他公司管道燃氣特許經營權的行政行為，嚴重違反法定程序，也侵害了京融公司的合法權益。在京融公司已經施工并供氣的區域重復授予其他公司特許經營權違法，故京融公司起訴要求撤銷被告授予第三人紫源公司的特許經營權。
（3）被告辯稱
被告贛榆區人民政府辯稱：京融公司訴稱其享有的唯一開發經營城市管道燃氣的特許經營權已被依法撤銷，京融公司與本案訴爭的具體行政行為無法律上的利害關系，不具備原告主體資格。涉案“贛榆縣四大園區管道燃氣特許經營協議”系贛榆縣住房和城鄉建設局與第三人簽訂，被告主體不適格。原告自認在向江蘇省人民政府申請復議期間獲知贛榆縣住房和城鄉建設局與第三人簽訂贛榆縣四大園區管道燃氣特許經營協議，江蘇省人民政府于2012年10月31日作出行政復議決定書，原告應當在知道具體行政行為后3個月內起訴，其起訴超過法定的起訴期限。請求依法駁回起訴。
（4）第三人述稱
第三人紫源公司述稱：原告起訴超過3個月的起訴期限。第三人來贛榆縣投資至今，已依法辦理了各項行政許可手續，完成固定資產投資超億元，成功實現“西氣東輸”在贛榆的開口，順利地與中石油公司簽訂了供氣協議并拿到用氣指標，第三人能夠長期、穩定地為贛榆縣人民的生產、生活提供清潔、有保證的能源。鑒于第三人的特許經營權關系到贛榆的國計民生，根據有關法律規定，不能撤銷第三人的特許經營權。

2.一審事實和證據
江蘇省連云港市中級人民法院經公開審理查明：2002年7月1日，贛榆縣人民政府（甲方）和香港匯德海投資有限公司（乙方）簽訂協議書，約定：（1）乙方投資建設的贛榆縣“城市管道燃氣生產供應系統工程”必須是贛榆縣唯一的開發經營“城市管道燃氣生產供應系統工程”的企業。公司名稱暫定為京融公司。2002年7月1日，贛榆縣人民政府“關于給予投資建設城市管道燃氣系統工程的優惠政策”明確“同意給予投資商如下優惠政策：1.投資商獨資開發經營的城市管道燃氣生產供應系統工程，必須是當地唯一的獨家開發經營的管道燃氣企業。……”，并對其他方面的優惠政策予以明確。2002年10月23日，京融公司成立，在贛榆縣開展管道燃氣經營的相關業務。2007年原贛榆縣建設局（甲方）與京融公司（乙方）簽訂城市管道燃氣特許經營協議書，約定：京融公司為經贛榆縣人民政府批準的贛榆縣唯一一家特許經營管道燃氣的企業，京融公司在江蘇省贛榆縣境內及城區發展的新區區域范圍內獨家開發建設管道燃氣項目50年。甲方維護特許經營權的完整性，在特許經營期間，不得在已授予乙方特許經營權的地域范圍內，再將特許經營權授予第三方。協議同時對雙方的其他權利、義務作了約定。京融公司一直利用槽車運氣的方式進行經營供氣，沒有專門的氣源門站。
2010年4月29日，贛榆縣人民政府（甲方）與中石油昆侖燃氣有限公司（乙方）簽訂贛榆縣天然氣綜合利用項目合作框架協議，約定甲方同意向乙方在贛榆縣投資設立的燃氣公司授予燃氣特許經營權，特許經營范圍為江蘇省贛榆縣經濟開發區、海洋經濟開發區、海州灣生態科技園、江蘇柘汪臨港產業區，特許經營權期限為30年，公司名稱暫定為“連云港中石油昆侖燃氣有限公司”。2010年7月13日，贛榆縣住房和城鄉建設局與連云港中石油昆侖燃氣公司簽訂了贛榆縣四大園區管道燃氣特許經營協議，該協議約定乙方在簽訂特許經營協議開始5個月的時間內未能取得中石油天然氣公司的天然氣開口權及氣量指標的，甲方將撤銷特許經營權并實施臨時接管。2013年1月16日，連云港中油昆侖燃氣公司經江蘇省連云港工商行政管理局核準名稱變更為紫源公司。
2012年7月2日，江蘇省能源局以蘇能源油氣發（2012）41號《關于同意贛榆縣天然氣綜合利用項目一期工程開展前期工作的通知》，同意連云港贛榆中石油昆侖燃氣有限公司開展贛榆縣天然氣綜合利用項目一期工程前期工作。原告不服，向江蘇省人民政府申請復議，江蘇省人民政府維持了該通知。2013年3月14日，贛榆縣住房和城鄉建設局作出贛建發（2013）14號“關于撤銷城市管道燃氣特許經營協議書的決定”，以特許經營未經法定授權、超過法定的30年期限等為由撤銷了與原告的特許經營協議。原告向連云港市住房和城鄉建設局申請復議，連云港市住房和城鄉建設局認為被申請人作出的14號決定事實依據不足、適用法律錯誤，于2013年6月27日作出不予維持的復議決定。原告以贛榆縣人民政府與紫源公司的特許經營權侵犯其特許經營為由，向本院提起訴訟，要求撤銷對紫源公司的特許經營權。
另查明：第三人紫源公司取得了“西氣東輸”工程對贛榆縣的開口權和用氣指標，開展了管道燃氣綜合利用項目的前期工作，在贛榆縣四大園區部分區域內鋪設了燃氣管道并進行了供氣。
上述事實有下列證據證明：
（1）贛榆縣住房與城鄉建設局與第三人紫源公司簽訂的“贛榆縣四大園區管道燃氣特許經營協議”。
（2）贛榆縣住房和城鄉建設局贛建發（2013）14號“關于撤銷城市管道燃氣特許經營協議書的決定”。
（3）江蘇省人民政府（2012）蘇行復第60號“行政復議決定書”。
（4）贛榆縣人民政府與香港匯德海投資有限公司簽訂的協議書。
（5）贛榆縣人民政府出具的“關于給予投資建設城市管道燃氣系統工程的優惠政策”。
（6）贛榆縣委宣傳部和原贛榆縣建設局2006年3月23日出具的證明。
（7）贛榆縣原建設局和原投資促進局2006年6月22日出具的證明。
（8）京融公司與原贛榆縣建設局2007年6月26日簽訂的“城市管道燃氣特許經營協議”。
（9）贛榆縣人民政府關于京融公司與中石油昆侖燃氣公司有關情況匯報。
（10）“贛榆縣天然氣綜合利用項目合作框架協議書”和四大園區管道燃氣特許經營協議。
（11）連云港市建設局連建復決（2013）第X號“行政復議決定書”。
（12）企業供氣意向書。
（13）江蘇省能源廳蘇能源油氣發（2012）41號文。
（14）江蘇省人民政府（2012）蘇行復60號行政復議決定書。
（15）國家能源局（2013）第X號“行政復議決定書”。
（16）紫源公司與贛榆縣人民政府簽訂的“贛榆縣天然氣綜合利用項目合作框架協議”。
（17）紫源公司2013年11、12月用氣統計表。
（18）紫源公司與中石油公司簽訂的供氣協議，據中石油公司要求出具的銀行保函、交付的保證金。

3.一審判案理由
江蘇省連云港市中級人民法院審理認為：（1）關于原告、被告主體是否適格。2002年7月1日贛榆縣人民政府和香港匯德海投資有限公司簽訂協議書，贛榆縣人民政府授予其設立的京融公司管道燃氣特許經營權，原告京融公司依法成立后開展城市管道燃氣的經營工作，原告具有贛榆縣管道燃氣特許經營權。被告贛榆縣人民政府主張，本案特許經營權是由贛榆縣住房和城鄉建設局與第三人簽訂，故適格被告應為贛榆縣住房和城鄉建設局。本院認為，2010年4月，贛榆縣人民政府與中石油昆侖公司簽訂了“合作框架協議”，授予其在贛榆縣投資設立的燃氣公司特許經營權。后由贛榆縣人民政府授權贛榆縣住房和城鄉建設局與紫源公司簽訂四大園區燃氣特許經營協議，贛榆縣人民政府在原告京融公司特許經營權期限內授予第三人特許經營權，京融公司與本案具有法律上的利害關系，具備本案原告的主體資格。對被告贛榆縣人民政府關于原、被告主體均不適格的訴訟主張不予采納。
（2）關于被訴具體行政行為是否合法。依照《中華人民共和國行政許可法》第十二條第（二）項的規定，對于有限資源的開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等需要賦予特定權利的事項，可以設定行政許可。該法第五十三條規定：“實施本法第十二條第二項所列事項的行政許可的，行政機關應當通過招標、拍賣等公平競爭的方式作出決定。但是，法律、行政法規另有規定的，依照其規定。”《江蘇省燃氣管理條例》第十二條規定，“管道燃氣經營實行特許經營制度。特許經營權的授予，應當采取招標投標等公開、公平的方式”。《江蘇省管道燃氣特許經營管理辦法》第七條規定，“管道燃氣經營權的授予、應當按照《江蘇省燃氣管理條例》的規定，采取招標投標等公開、公平的方式，選擇特許經營企業授予管道燃氣經營權”。本案所涉管道燃氣經營權依法應當經過招標等市場競爭機制方可予以許可。被告贛榆縣人民政府未在法定的舉證期限內提交證據證實其授予第三人特許經營權經過法定的招投標程序，應認定為沒有相關證據。被告贛榆縣人民政府在原告京融公司的特許經營期限內，未經法定招投標程序將原告特許經營范圍內的特許經營權授予第三人紫源公司，違反設立行政許可的程序性規定。
（3）關于被告贛榆縣人民政府授予第三人四大園區管道燃氣特許經營權之具體行政行為是否應予撤銷。本院認為，雖然贛榆縣人民政府將四大園區的特許經營權授予第三人紫源公司存在違反法定程序的情形，但如果判決撤銷，將使公共利益受到以下損害：一是如果紫源公司不能合法取得在贛榆縣的燃氣特許經營權，則其在贛榆縣的前期投入將轉化為損失，雖然該損失應由政府彌補，但最終必將轉化為公共利益的損失。二是紫源公司已取得了中石油公司“西氣東輸”工程對贛榆縣的開口權和用氣指標，而原告京融公司多年來一直通過槽車運氣的方式進行經營，該種供氣方式在燃氣成本、氣源、供氣量等方面較第三人利用“西氣東輸”工程氣源供氣存在明顯差距。第三人紫源公司業已實際取得“西氣東輸”工程的用氣指標并實際供氣，如果撤銷該特許經營權，可能對贛榆縣的經濟發展和社會生活造成不利影響。根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十八條有關“被訴具體行政行為違法，但撤銷該具體行政行為將會給國家利益或者公共利益造成重大損失的，人民法院應當作出確認被訴具體行政行為違法的判決并責令被訴行政機關采取相應的補救措施”的規定，對被訴具體行政行為不宜撤銷，被告應對該違法行政許可行為采取必要的補救措施。
（4）關于本案是否超過法定的起訴期限。本院認為，《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條規定，行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年。原告京融公司對2012年7月2日蘇能源油發[2012]41號通知不服，向江蘇省人民政府申請復議。江蘇省人民政府2012年10月31日作出[2012]蘇行復第60號行政復議決定書，原告得知2010年7月13日贛榆縣人民政府授權贛榆縣住房和城鄉建設局與第三人簽訂“贛榆縣四大園區管道燃氣特許經營協議”的相關情況。原告京融公司知道涉案具體行政行為后向本院提起訴訟，沒有超過法定的起訴期限。
綜上，贛榆縣人民政府授予第三人紫源公司特許經營權的行為程序違法，但鑒于撤銷該具體行政行為將給公共利益造成重大損失，原告主張撤銷該特許經營權的訴訟請求本院不予支持。

4.一審定案結論
江蘇省連云港市中級人民法院依據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十八條之規定，作出如下判決：
（1）確認被告贛榆縣人民政府授予第三人連云港贛榆中油紫源燃氣有限公司的特許經營權違法。
（2）贛榆縣人民政府應在本判決生效后6個月內采取相應補救措施。

1.上訴人訴稱
上訴人京融公司訴稱：因本公司與紫源公司在燃氣售價上實行同樣的政府指導價，本公司與紫源公司在氣源供氣方面并不存在明顯差距。同時，原審法院認定被訴特許經營權為公共利益及未判決原贛榆縣人民政府賠償上訴人的損失存在錯誤。故原審法院認定事實及適用法律錯誤。請求二審法院撤銷原審判決，撤銷被訴特許經營權。
上訴人紫源公司訴稱：京融公司應當在2011年12月向江蘇省發改委申請行政復議時就知悉被訴特許經營權的存在。而根據京融公司自認，其在2012年7月向江蘇省人民政府申請行政復議期間即獲知原贛榆縣人民政府授予本公司的被訴特許經營權，復議聽證會的召開時間為同年8月，故京融公司最遲應當于2012年8月就明知該被訴特許經營權。京融公司于2012年11月向法院提起本案訴訟，已超過《中華人民共和國行政訴訟法》規定的3個月的起訴期限。請求法院撤銷原審第一、二項判決，改判駁回京融公司的起訴或訴訟請求。

2.被上訴人辯稱
被上訴人贛榆區人民政府辯稱：原審判決對爭議事實的認定與客觀情況相符、適用法律正確、程序合法，京融公司的上訴請求及理由依法不能成立。