（一）首部
1.判決書字號
一審判決書：北京市第二中級人民法院（2013）二中行初字第1110號行政判決書。
二審判決書：北京市高級人民法院（2014）高行終字第915號行政判決書。
3.訴訟雙方
原告（被上訴人）：石家莊市如果愛婚姻服務有限公司。
法定代表人：武某，該公司經理。
委托代理人：郭某，該公司職員。
被告（上訴人）：中華人民共和國民政部。
法定代表人：李某，該部部長。
委托代理人：吳某，該部干部。
委托代理人：賈清林，北京市百倫律師事務所律師。
5.審判機關和審判組織
一審法院：北京市第二中級人民法院。
合議庭組成人員：審判長：金麗；代理審判員：蔣慕鴻；人民陪審員：呂洪濤。
二審法院：北京市高級人民法院。
合議庭組成人員：審判長：胡華峰；代理審判員：李洋、支小龍。
6.審結時間
一審審結時間：2014年1月9日。
二審審結時間：2014年4月28日。
（二）一審情況
1.一審訴辯主張
（1）被訴具體行政行為
原告石家莊市如果愛婚姻服務有限公司（以下簡稱如果愛公司）于2013年1月28日，向被告中華人民共和國民政部（以下簡稱民政部）提交“關于中國婚姻家庭研究會涉嫌欺詐行為的舉報信及政府信息公開申請書”，請求公開“中國婚姻家庭研究會的社會團體登記資料、年檢資料、社會團體法人登記證書及對中國婚姻家庭研究會涉嫌欺詐行為的查處結果”。民政部接到如果愛公司的申請后，沒有在法定期限內作出答復。如果愛公司不服，于2013年4月13日向民政部提出行政復議申請。民政部于2013年7月16日作出民復決字[2013]第X號“行政復議決定書”，確認民政部未在法定15日期限內作出政府信息公開答復的行為違法。在行政復議期間，2013年4月26日，民政部作出《政府信息告知書》。
（2）原告訴稱
原告石家莊市如果愛公司訴稱：如果愛公司因民事訴訟和維權需要，于2013年1月28日，向民政部提交“關于中國婚姻家庭研究會涉嫌欺詐行為的舉報信及政府信息公開申請書”，請求公開“中國婚姻家庭研究會的社會團體登記資料、年檢資料、社會團體法人登記證書及對中國婚姻家庭研究會涉嫌欺詐行為的查處結果”。被告民政部于2013年1月31日收到如果愛公司的申請，但是遲遲沒有答復。原告如果愛公司向被告民政部提出行政復議申請，被告以民政部復決字[2013]3號行政復議決定書確認其未在法定15日期限內作出政府信息公開答復的行為違法。在行政復議期間，被告民政部寄出“政府信息告知書”。原告如果愛公司認為，被告民政部所作“政府信息告知書”答復的事項與原告如果愛公司申請公開的事項不符。被告民政部答復的內容與原告如果愛公司申請公開的事項雖然只差兩字，但意思完全不一樣。社會團體登記資料、年檢資料即在登記、年檢過程中獲取并保存的政府信息，且依據答復原告如果愛公司并不能從中國社會組織網上查詢中國婚姻家庭研究會的住所、法定代表人、宗旨、業務范圍和活動地域、活動資金、成立時間、章程等信息。另，被告民政部所作“政府信息告知書”形式嚴重不合法：該告知書落款為民政部辦公廳，此舉違法。原告是向民政部申請信息公開，不是向民政部辦公廳申請信息公開，而且民政部是全國性社會團體登記管理機關，而民政部辦公廳并不是。故請求法院判決撤銷民政部所作“政府信息告知書”，判令被告民政部重新依申請公開相關政府信息。
（3）被告辯稱
被告民政部辯稱：如果愛公司向我部郵寄的信件，是對中國婚姻家庭研究會的舉報信及政府信息公開申請。分析所需政府信息內容，如起訴狀中所述，獲取該研究會的登記資料、年檢資料等信息，是因民事訴訟和維權需要。根據如果愛公司所需政府信息的描述和需求，通過中國社會組織網站查詢，可以查詢到該研究會的住所、法定代表人、宗旨、業務范圍、成立時間、章程等信息，完全可以滿足如果愛公司提起民事訴訟的特殊需要。按照《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《政府信息公開條例》）第二十一條第（一）項的規定，對申請公開的政府信息，屬于公開范圍的，應當告知申請人獲取該信息的方式和途徑。社會組織登記資料、年檢資料屬于行政機關主動公開的政府信息，告知如果愛公司通過中國社會組織網查詢，實質是告知已經主動公開的政府信息獲取的方式和途徑。民政部辦公廳是民政部指定的政府信息公開工作機構，負責我部政府信息公開的日常工作。故“政府信息告知書”以民政部辦公廳名義落款并不違法。綜上，民政部所作“政府信息告知書”答復事項與申請事項相符，已經履行了政府信息公開職責。請求法院駁回如果愛公司的訴訟請求。
2.一審事實和證據
北京市第二中級人民法院經公開審理查明：2013年1月28日，如果愛公司向民政部寄發“關于中國婚姻家庭研究會涉嫌欺詐行為的舉報信及政府信息公開申請書”，主要內容為：“該公司系河北省石家莊市一家創業公司，主要開展婚姻咨詢、婚姻維護等業務。后發現中國婚姻家庭研究會聯合百合網開展的婚姻家庭咨詢師培訓沒有經過政府部門審批，涉嫌欺詐，給如果愛公司造成了極大的心理傷害和巨大的經濟損失。按照《社會團體登記管理條例》的相關規定，中國婚姻家庭研究會由民政部登記、監管，特向該部舉報，望查處。此外，請貴部依照《信息公開條例》的規定向我單位書面郵寄公開中國婚姻家庭研究會的社會團體登記資料、年檢資料、社會團體法人登記證書及對中國婚姻家庭研究會涉嫌欺詐行為的查處結果。”民政部接到原告如果愛公司的申請后，沒有在法定15日期限內作出答復。如果愛公司不服，于2013年4月13日向民政部提出行政復議申請，請求確認民政部行政不作為違法，責令被申請人民政部履行政府信息公開法定職責。民政部于2013年7月16日作出民復決字[2013]第X號“行政復議決定書”，確認民政部未在法定15日期限內作出政府信息公開答復的行為違法。在行政復議期間，2013年4月26日，民政部作出“政府信息告知書”，內容為：“我部于2013年1月31日收到你公司 ‘關于中國婚姻家庭研究會涉嫌欺詐行為的舉報信及政府信息公開申請書’，經初步甄別后于2月7日轉交我部民間組織管理局辦理。鑒于你公司舉報情況仍在調查過程中，我部現就其他申請公開事項進行答復：一、中國婚姻家庭研究會的社會團體登記情況、歷年年檢情況屬于公開信息，請登錄中國社會組織網（www.chinanpo.gov.cn）查詢。二、我部民間組織管理局對于登記的社會團體僅保留登記信息，并不保留登記證書的原件及副本。”如果愛公司不服，訴至本院。
上述事實有下列證據證明：
被告提供的證據：
（1）民政部機關“政府信息告知書”；
（2）中國社會組織網下載網頁；
（3）《民政部機關政府信息公開暫行辦法》（民發[2008]65號）。
原告提交的證據：
（1）“關于中國婚姻家庭研究會涉嫌欺詐行為的舉報信及政府信息公開申請書”及郵寄查詢單；
（2）民政部于2013年4月26日所作“政府信息告知書”。
3.一審判案理由
北京市第二中級人民法院經審理認為：民政部認為如果愛公司申請的該政府信息屬于公開范圍，遂答復如果愛公司獲取該政府信息的方式和途徑即登錄中國社會組織網查詢并附上網址并無不當。民政部在所作“政府信息告知書”中并未引用相關法律條款，導致該被訴具體行政行為適用法律錯誤，應予撤銷。如果愛公司于2013年1月28日向民政部提出政府信息公開申請，民政部于2013年4月26日作出“政府信息告知書”，超過《政府信息公開條例》15日的答復期限，且沒有依法延長答復期限的批準手續，屬于程序違法。民政部在作出對外發生法律效力的“政府信息告知書”時，應以民政部的名義作出，應加蓋民政部公章。綜上，民政部所作“政府信息告知書”存在適用法律法規錯誤、違反法定程序等上述問題，如果愛公司要求法院撤銷民政部所作“政府信息告知書”并判令民政部依法公開相關政府信息的訴訟請求應予支持。
4.一審定案結論
北京市第二中級人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項第二目、第三目的規定，作出如下判決：
（1）撤銷民政部所作被訴告知書；
（2）民政部應于本判決生效之日起60日內針對如果愛公司的政府信息公開申請重新作出具體行政行為。
（三）二審訴辯主張
1.上訴人訴稱
上訴人民政部訴稱：（1）民政部告知被上訴人登錄中國社會組織網查詢某一社會團體登記情況、年檢情況的答復符合法律規定，也符合如果愛公司在政府信息公開申請中要求的內容；（2）未引用法條不構成適用法律錯誤；（3）一審判決撤銷被訴告知書，責令民政部重新作出具體行政行為，使民政部面臨以同一實事和理由作出與原具體行政行為相同的具體行政行為的情形，行為將構成違法。綜上，請求二審法院撤銷一審判決，依法駁回如果愛公司的訴訟請求。
2.被上訴人辯稱
被上訴人如果愛公司未在法定期限內提交書面答辯狀。
（四）二審事實和證據
北京市高級人民法院經審理，確認一審法院認定的事實和證據。
（五）二審判案理由
北京市高級人民法院經審理認為：《政府信息公開條例》第二十一條規定：對申請公開的政府信息，行政機關根據下列情況分別作出答復：（一）屬于公開范圍的，應當告知申請人獲取該政府信息的方式和途徑；（二）屬于不予公開范圍的，應當告知申請人并說明理由；（三）依法不屬于本行政機關公開或者該政府信息不存在的，應當告知申請人，對能夠確定該政府信息的公開機關的，應當告知申請人該行政機關的名稱、聯系方式；（四）申請內容不明確的，應當告知申請人作出更改、補充。在本案中，如果愛公司申請民政部向其書面郵寄公開中國婚姻家庭研究會的社會團體登記資料、年檢資料、社會團體法人登記證書等信息，民政部在被訴告知書中認定中國婚姻家庭研究會的社會團體登記情況、歷年年檢情況屬于公開信息，并告知如果愛公司登錄中國社會組織網（www.chinanpo.gov.cn）查詢。但通過前述網址僅能查詢到中國婚姻家庭研究會的登記號、業務主管單位、聯系電話、網址和狀態信息，上述內容顯然不能涵蓋如果愛公司申請公開的中國婚姻家庭研究會的社會團體登記資料、年檢資料所對應的信息。對于中國社會組織網查詢結果以外的、中國婚姻家庭研究會的其他社會團體登記資料、年檢資料信息，民政部未在被訴告知書中予以答復，亦未說明理由。其處理構成遺漏政府信息公開申請請求事項的情形。同時，盡管民政部不保留登記證書的原件及副本，但作為全國性社會團體的登記機關，民政部應當掌握中國婚姻家庭研究會登記證書上記載的相關信息。民政部在未要求如果愛公司對其申請事項予以進一步明確的情況下，僅告知其不保留登記證書原件及副本，未盡到審查答復義務。一審法院關于民政部答復內容并無不當的認定錯誤，應予糾正。
《政府信息公開條例》第二十四條規定：行政機關收到政府信息公開申請，能夠當場答復的，應當當場予以答復。行政機關不能當場答復的，應當自收到申請之日起15個工作日內予以答復；如需延長答復期限的，應當經政府信息公開工作機構負責人同意，并告知申請人，延長答復的期限最長不得超過15個工作日。在本案中，民政部作出被訴告知書明顯超過上述法定期限，且無依法延長答復期限的批準手續。民政部在復議程序中已經確認超期答復違法，本院予以確認。此外，被訴告知書有可援引的法律依據而未援引，應屬適用法律錯誤。民政部作為政府信息公開義務主體，應以其自身名義對外作出政府信息公開答復。一審法院認定被訴告知書未引用具體法律條款導致適用法律錯誤，及民政部應以自己名義并加蓋民政部公章對外作出發生法律效力的“政府信息公開告知書”，并無不當，予以支持。
綜上，一審判決撤銷被訴告知書，并責令民政部重新作出具體行政行為正確，本院應予支持。民政部的上訴請求缺乏事實和法律依據，本院不予支持。
（六）二審定案結論
北京市高級人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項的規定，作出如下判決：
駁回上訴，維持一審判決。
二審案件受理費人民幣50元，由上訴人中華人民共和國民政部負擔（已交納）。
（七）解說
1.爭議焦點解析
應松年教授曾指出：《政府信息公開條例》“是繼《行政訴訟法》以后行政法治發展道路上的第二個里程碑，要給它以極高評價。為什么呢？因為政府信息公開是所有法律制度的基礎”應松年.對中國行政法發展歷程的宏觀解讀.法制日報，2011-07-27（9）.。《政府信息公開條例》確立了公開義務機關主動公開與依申請公開相結合的政府信息公開體系。該條例實施后，各個行政機關都按照要求梳理了職權范圍內的政府信息，并按照要求編制政府信息公開目錄和指南，將主動公開義務予以落實。
《政府信息公開條例》第二十一條規定了四種不同情形下公開義務機關的答復方式及內容，其中，對于屬于公開范圍的，應當告知申請人獲取該政府信息的方式和途徑。在大數據時代和政府官方網站蓬勃發展的當下社會，政府信息的網絡公開已經成為信息公開的最主要的方式和渠道。在實踐中，申請人申請公開的政府信息內容具有主觀性、復雜性和籠統性的特點，而行政機關主動公開政府信息時通常進行加工篩選，或者為了適應網絡化的需要在信息發布形式上進行了處理。如何確定行政機關是否及時、全面、準確、妥當地履行了政府信息公開職責，成為行政執法和行政審判領域探討的焦點問題。
從法院進行合法性審查的角度來看，行政機關對于涉及部分或全部已經主動公開的政府信息的公開申請的處理，涉及依申請公開與主動公開的互補與銜接問題。在司法審查中，應當分以下幾個層次逐步予以審查：
（1）法定職權審查：行政機關是否有制作或保存當事人申請的政府信息的法定職責。
對行政機關法定職權的審查是判斷政府信息存在與否的前提。《政府信息公開條例》并未對法定職權審查作出明確規定，但這一前提性的審查卻暗含其中。《政府信息公開條例》第二條將政府信息界定為行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。該條對于“履行職責過程中制作或獲取”的強調，實際上暗含了對政府信息是否應當存在、是否應當制作或獲取這一“應然事實”的判斷。在本案中，如果愛公司向民政部申請公開中國婚姻家庭研究會的社會團體登記資料、年檢資料、社會團體法人登記證書等信息，而該部委依照《社會團體登記管理條例》第六條的規定，作為社會團體的登記管理機關，負有對企業的成立、變更、注銷事項進行登記并予以監管等法定職責。因此，可以初步判定如果愛公司向民政部申請公開社會團體登記信息在主體和職權上大體正確，但具體到各項申請內容上仍需進一步細化判斷。
（2）申請事項的全面審查：全面審查分析申請人政府信息公開申請的事項并加以分析甄別。
由于信息的不對稱性和主觀性，對申請人提出的政府信息公開申請事項往往需要進行甄別和梳理才能夠確定，有的甚至需要通過行政機關與申請人的進一步溝通和補正才能夠明確。盡管學界部分探討并不承認政府信息公開具有事實行為的屬性有學者認為，《政府信息公開條例》第33條規定，對于行政機關信息公開行為，行政相對人可以提起行政訴訟，而能夠提起行政訴訟的行政行為通常具有處分性，排除了事實行為。在此意義上，政府信息公開行為不是事實行為。江必新，梁鳳云.政府信息公開與行政訴訟.法學研究，2007（5）.，但學術界和實務界較為公認政府信息公開行為從形式到內容，再到合法性審查的方式，都與傳統的行政行為存在著巨大差異。政府信息公開基于其依申請揭示信息的屬性，在審查上將更加注重公開對申請的回應性、全面性和說理性。在本案中，如果愛公司提出了公開中國婚姻家庭研究會的社會團體登記資料、年檢資料、社會團體法人登記證書等信息，從內容上看分為三組，根據相關法律規定，前兩組信息的載體都不止一份。行政機關應當從三組信息入手，對照《社會團體登記管理條例》規定的登記資料、年檢資料包含的內容，逐一分析甄別信息的對應性，確保不遺漏當事人申請事項。這一過程不僅是為回復當事人做好基礎性工作，也是政府信息公開實現提升政府工作透明度、監督依法行政的價值目標的重要體現。
（3）對政府信息公開依情形分項處理：已主動公開的，告知準確查找途徑、方式；對其他請求，根據情況回應。
根據當事人申請內容的不同情形，行政機關應當分別作出對應的處理。對于已經主動在官方網站上公開的，應當認真比對當事人的申請事項和已經主動公開的內容，確實一致重合的，應當告知當事人查詢的途徑和方式。其中，告知網址應當盡量精確，需要使用搜索引擎的，應當盡可能告知當事人到相應的板塊查找。對于網站上主動公開之外的信息，如果確屬應當公開的內容，應當與答復一同向當事人公開。對于不屬于公開范圍的內容，應當按照《政府信息公開條例》第二十一條的答復方式一一予以回應。在本案中，民政部網站上主動公開了該婚姻服務公司申請公開的部分信息，包括登記號、業務主管單位、聯系電話、網址和狀態信息。上述信息僅僅是登記資料和年檢資料中的部分，甚至是一少部分，而民政部僅僅以網站地址作為答復，顯然不能涵蓋申請人的申請事項，屬于遺漏申請事項的情形，實質上屬于對其他事項未作出判斷和處理。
（4）答復的準確、妥當性審查：一一對應，說明理由充分。
回復準確，說理妥當、充分，是政府信息公開工作對行政機關的重要要求。對于經過甄別和對照之后的請求事項，行政機關應當選擇準確的答復方式并說明理由。在本案中，除遺漏部分登記資料和年檢資料申請事項外，還涉及社團登記證的申請事項應如何處理的問題。申請人申請事項的合理性和明確性與行政機關要求補正義務之間是一對緊張關系，本質上歸結為在申請事項上的舉證責任分配，即申請人負有描述申請事項的基本義務，行政機關負有查明申請人本意的權力和義務。在本案中，如果愛公司申請公開社團登記證，該證件原件通常掌握在社團手中符合一般邏輯。但從政府信息公開的角度來看，申請人的本意應為獲知證件上記載的信息，而民政部作為社團登記機構，雖然不保留社團登記證原件，卻應當掌握證件上記載的信息。在此意義上，申請人對申請事項已經盡到了描述義務，行政機關如果存疑，應當主動與申請人溝通，要求其進一步解釋和補正。但顯然在本案中民政部未履行該義務，屬于未盡到政府信息公開法定職責。
（5）援引法律依據的審查。
行政機關在作出行政行為時應當援引法律依據，這既是行政行為法律適用合法性的必然要求，也是行政程序中說明理由制度的具體體現。對于政府信息公開行為而言，主要的法律依據除了《政府信息公開條例》以外，還包括部分涉及政府信息制作、保存和公開等規定的實體法律規范。《政府信息公開條例》第二十一條雖然規定了四種答復形式，但面對我國復雜的政府信息保有和公開實踐，顯然不能涵蓋所有情形，因此，存在某些答復在法律、法規和規范性文件層面沒有可援引的法律依據的可能性。對此，在審查時應當注意分情況區別對待。對于政府信息公開情況沒有可直接援引的法律依據的，在法律適用合法性審查上可適當予以理解；對于有可援引的法律依據而未援引的，應當認定為適用法律錯誤，在裁判中予以指出。在本案中，民政部對如果愛公司的答復顯然在《政府信息公開條例》第二十一條中能夠找到對應的情形，但卻未在告知書中加以援引，屬于適用法律錯誤。
2.典型意義
第一，確立了行政機關對于已主動公開的政府信息的告知義務和司法審查標準，促進行政機關政府信息公開更加盡責、到位。行政機關開展政府信息公開工作，應當分析核實申請人所提申請事項，根據《政府信息公開條例》第二十一條的規定，區分不同情況分別作出準確、全面、說理充分的答復。當前，許多行政機關通過官方網站主動公開和發布了與法定職責相關的部分政府信息，在申請人提出政府信息公開申請時，通過告知查詢途徑的方式完成政府信息公開義務。在現實中，主動公開的政府信息往往有限，內容并不完整。在本案中，通過行政機關告知的網址僅能查詢到部分信息，因此行政機關忽視了申請事項與已經主動公開的政府信息的對應性，遺漏了申請人的申請中行政機關尚未主動公開的相關信息，對這部分申請未予審查和處理，未盡到公開義務。
第二，促進政府信息公開法律適用的規范化。政府信息公開答復，重在依據《政府信息公開條例》及部分與政府信息形成相關的實體法律規范，判斷政府信息的狀態，并輔以充分的說理。在有可援引的法律依據的情況下，行政機關在政府信息公開告知中不援引法律依據，屬于一定程度上規避政府信息定性、違背法律適用釋明義務的情形。認定其有可援引的法律依據而未援引的，屬于適用法律錯誤，據此能夠敦促行政機關規范政府信息公開的法律適用，增強政府信息公開的說理性。
第三，促進政府信息公開答復形式與程序的規范化。對行政機關超期答復和答復主體不當等問題作出確認，將推動行政機關對政府信息公開答復的形式完備性、程序合法性給予更多的關注，以更為合法、有責、權威的形象積極開展政府信息公開工作。
（北京市高級人民法院 李洋）
案例來源：國(guo)家(jia)法官(guan)學(xue)(xue)院,中國(guo)人(ren)民大學(xue)(xue)法學(xue)(xue)院 《中國(guo)審判案例要覽.2015年(nian)行政審判案例卷》 中國(guo)人(ren)民大學(xue)(xue)出版社 第(di)287 - 295 頁
