(一)首部
1.判決書字號
一審判決書:江蘇省蘇州市吳江區人民法院(2014)吳江行初字第0001號行政判決書。
二審判決書:江蘇省蘇州市中級人民法院(2014)蘇中行終字第0086號行政判決書。
3.訴訟雙方
原告(上訴人):江蘇環宇電氣股份有限公司(以下簡稱環宇公司)。
法定代表人:錢某,該公司總經理。
委托代理人(一審):王某,該公司副總經理。
委托代理人(一審):耿龍國,江蘇江洲律師事務所律師。
委托代理人(二審):樊紀國、耿龍國,江蘇江洲律師事務所律師。
被告(被上訴人):江蘇省蘇州市吳江質量技術監督局(以下簡稱技監局)。
法定代表人:楊某,該局局長。
委托代理人(一審):沈某、劉某,該局工作人員。
委托代理人(二審):施某,該局副局長。
委托代理人(二審):張玉華,江蘇震宇震律師事務所律師。
5.審判機關和審判組織
一審法院:江蘇省蘇州市吳江區人民法院。
合議庭組成人員:審判長:秦緒棟;審判員:沈國榮;人民陪審員:樊東林。
二審法院:江蘇省蘇州市中級人民法院。
合議庭組成人員:審判長:張蕾;審判員:倪放;代理審判員:孫瑜蓓。
6.審結時間
一審審結時間:2014年3月20日。
二審審結時間:2014年8月12日。
(二)一審訴辯主張
1.被訴具體行政行為
被告蘇州市吳江質量技術監督局于2013年9月22日作出(吳江)質技監罰字[2013]第55號行政處罰決定,以原告銷售不符合GB7251.2—2006標準的母線槽為由,根據《江蘇省懲治生產銷售假冒偽劣商品行為條例》第十九條第一款的規定,責令原告停止銷售不符合GB7251.2—2006標準的母線槽,沒收違法生產銷售的母線槽44節(套)(含接頭器44套),并處違法生產銷售商品貨值金額1.5倍的罰款294525元。
2.原告訴稱
原告環宇公司訴稱:2013年3月8日唐某代表原告簽訂吳江總部經濟大樓供貨合同,后與原告簽訂委托加工協議。后因雙方在加工費上有爭議,唐某沒有讓原告生產,而是私下找宏強公司為其加工,并到原告處謊稱客戶要求少量送樣初檢,向原告的員工騙取了空白合格證和檢驗報告,自己填寫后張貼于某公司生產的母線槽供貨到吳江。2013年6月,原告在被告調查人員的欺騙、恐嚇性言行和相對被控制人身自由、事實真相無法核實的前提下誤認為這些母線槽為原告加工。原告的法定代表人后來發現情況后多次與被告的辦案人員電話和短信聯系,但被告不聽從原告的意見。被告作出的行政處罰程序違法,沒有相應的事實和法律依據,應依法予以撤銷。
3.被告辯稱
被告技監局辯稱:(1)原告生產了涉案的密集型母線槽。原告具有生產母線槽產品的資質;被告在現場檢查中發現該產品標簽上標注的生產者為原告;原告與唐某簽訂的委托加工協議中明確由原告生產涉案的產品,與原告的法定代表人及唐某的調查也印證了這一事實;原告提供的生產工藝單、生產通知單中母線槽產品與現場檢查發現的情況一致;水電工程施工方提供的原告出廠檢驗報告及發貨清單更加證明了原告生產涉案產品并送貨到施工工地的事實。(2)原告還銷售了涉案的母線槽。根據《中華人民共和國招標投標法》第二十五條和《江蘇省招標投標條例》的規定,參加招標的一般為法人或其他組織,在本案中,工程招標的對象為用于電力工程安裝的密集型母線槽,只有原告才能成為適格的投標人;原告出具的法定代表人授權委托書、母線槽報價單以及工程建設單位提供的原告相關資料證明原告委托了唐某參加投標,唐某是以原告的名義參與投標的;原告與工程建設單位簽訂的加工定作合同及原告的發貨清單是原告銷售的最直接證據。(3)原告生產的產品不符合強制性國家標準。(4)原告提出涉案產品是唐某委托宏強公司生產后以原告名義銷售無任何事實依據。(5)被告適用法律正確。原告的行為違反了《江蘇省懲治生產銷售假冒偽劣商品行為條例》的規定,相關檢驗報告顯示涉案產品不符合國家強制性標準。被告適用《江蘇省懲治生產銷售假冒偽劣商品行為條例》進行處罰符合法律規定。(6)被告作出行政處罰的程序合法。被告的調查取證、告知聽證和行政處罰決定作出都按照法定程序依法進行,不違反法律規定。綜上,被告依法作出的行政處罰決定認定事實清楚,證據確鑿,適用法律正確,程序合法,請求法院依法維持被告作出的行政處罰決定。
(三)一審事實和證據
江蘇省蘇州市吳江區人民法院經公開審理查明:2012年9月12日,原告委托唐某作為原告合法代理人就吳江總部經濟大樓母線槽項目投標事宜,全權處理一切與之有關的事務。2013年3月8日,原告與蘇州第一建筑有限公司設備安裝分公司簽訂加工定作合同,約定生產國標GB7251.2—2006標準的母線槽。2013年5月21日,被告根據舉報情況對吳江總部經濟大樓工程中使用的母線槽情況進行了檢查,在工地材料倉庫中發現標注原告生產的母線槽涉嫌未經3C認證,隨即進行扣押。2013年5月30日,經國家中低壓配電設備質量監督檢驗中心檢驗,發現原告提供的母線槽所檢項目中溫升極限的驗證項目不符合GB7251.2—2006標準。原告于2013年6月9日提出異議,唐某代表原告于2013年6月17日聲明放棄提出異議,承擔檢驗結果。原告的法定代表人提出異議后,被告同意進行復檢。2013年8月27日,國家中低壓配電設備質量監督檢驗中心檢驗作出檢驗報告,結論為樣品經檢驗所檢項目不符合GB7251.2—2006標準的規定。被告于2013年7月12作出行政處罰告知書,并向原告進行送達。原告于2013年7月22日作出申辯書。2013年9月6日被告作出行政處罰告知書,并向原告進行送達。被告于2013年9月22日作出(吳江)質技監罰字[2013]第55號行政處罰決定,以原告銷售不符合GB7251.2—2006標準的母線槽為由,根據《江蘇省懲治生產銷售假冒偽劣商品行為條例》第十九條第一款的規定,責令原告停止銷售不符合GB7251.2—2006標準的母線槽,沒收違法生產銷售的母線槽44節(套)(含接頭器44套),并處違法生產銷售商品貨值金額1.5倍的罰款294525元。原告不服,向本院提起行政訴訟。
上述事實有下列證據證明:
原告提供的證據:
(1)短信照片(包括原告的法定代表人與被告的執法人員短信聯系的內容、原告的法定代表人向承辦民警短信聯系的內容及原告的法定代表人與唐某聯系的短信照片)16張;
(2)2013年11月5日會見蔡某的會見記錄1份;
(3)唐某和蔡某所出的證明各1份。
被告提供的證據:
(1)2013年5月21日現場檢查筆錄;
(2)查封(扣押)(封存)決定書、涉案物品清單及送達回證;
(3)取證單1份;
(4)宜興市工業設備安裝有限公司蘇州分公司、蘇州第一建筑集團有限公司和蘇州第一建筑有限公司設備安裝分公司的營業執照各1份;
(5)中國國家強制性產品認證書2份;
(6)對李某的調查筆錄、授權委托書、權利義務告知書和法律文書送達地址確認書各1份;
(7)對錢某的調查筆錄、權利義務告知書和法律文書送達地址確認書各1份;
(8)取證單1份;
(9)對唐某1的調查筆錄、唐某1的居民身份證和權利義務告知書各1份;
(10)委托加工協議1份;
(11)蔡某1的身份證復印件1份;
(12)生產工藝單、生產通知單、標簽和出產檢測報告各1份;
(13)原告的母線報價單1份;
(14)原告的法定代表人授權委托書、企業法人營業執照、企業簡介等相關資料1份;
(15)密集型母線槽檢驗報告1份;
(16)加工定作合同、報價表和發貨清單各1份;
(17)檢驗報告、異議書、聲明書、電話錄音及電話錄音整理材料各1份;
(18)委托書、身份證復印件、檢驗安裝照片和檢驗費繳款書各1份;
(19)2013年8月27日作出的檢驗報告1份;
(20)立案審批表1份;
(21)被告作出的行政處罰告知書及送達回證各1份;
(22)原告的復函(申辯書)1份;
(23)被告作出的行政處罰告知書及送達回證各1份;
(24)被告作出的行政處罰決定書及送達回證各1份。
法院調取的證據:
(1)向蘇州市吳江區公安局調取了唐某、蔡某生產銷售偽劣產品刑事偵查卷宗,該局啟動重新調查程序向宏強公司及其相關人員調查的材料;
(2)向蘇州市吳江區人民檢察院調取該院在公安局提請批準逮捕程序中提審唐某、蔡某所做的訊問筆錄。
(四)一審判案理由
江蘇省蘇州市吳江區人民法院經審理認為:第一,關于被告作出(吳江)質技監罰字[2013]第55號行政處罰決定是否具有法定職權的問題。根據《江蘇省懲治生產銷售假冒偽劣商品行為條例》第三條第二款關于“縣級以上質量技術監督部門、工商行政管理部門按照法定職責負責打假工作”的規定,被告作為負責打假工作的行政管理部門,具有對本行政區域內的假冒偽劣商品違法行為進行打擊的行政職權。第二,關于被告作出的具體行政行為是否有事實依據的問題。(1)原告生產和銷售了涉案的母線槽,委托加工協議、生產工藝單、生產通知單、標簽和出廠檢測報告、原告的母線報價單及對原告的法定代表人的調查筆錄足以證實,原告后提出異議,但不能提供證據予以證實。原告申請調取的公安機關和檢察機關在刑事偵查中所作的筆錄等證據,都是當事人的陳述,并沒有相應的證據予以證實,不足以推翻其在行政程序中對被告所作的陳述和其他相應證據。(2)原告生產和銷售的涉案母線槽產品不符合國標GB7251.2—2006標準,國家中低壓配電設備質量監督檢驗中心檢驗作出的檢驗報告足以證實。第三,關于被告作出的具體行政行為適用法律是否正確的問題。原告銷售不符合GB7251.2—2006標準的母線槽違反了《江蘇省打假條例》第六條第(一)項的規定,被告據此根據該條例第十九條第一款作出行政處罰決定符合法律規定。第四,關于被告作出的具體行政行為是否符合法定程序的問題。2013年5月21日,被告根據舉報情況將位于吳江區人民政府南側的吳江總部經濟大樓工程中使用的母線槽情況進行了檢查,在工地材料倉庫中,發現標注原告生產的母線槽涉嫌未經3C認證,隨即進行扣押。2013年5月30日,國家中低壓配電設備質量監督檢驗中心檢驗,發現原告所產母線槽所檢項目中溫升極限的驗證項目不符合GB7251.2—2006標準。原告于2013年6月9日提出異議,唐某代表原告于2013年6月17日聲明放棄提出異議,承擔檢驗結果。在原告的法定代表人提出異議后,被告同意進行復檢。2013年8月27日,國家中低壓配電設備質量監督檢驗中心檢驗作出檢驗報告,結論為樣品經檢驗所檢項目不符合GB7251.2—2006標準的規定。被告于2013年7月12作出行政處罰告知書,并向原告進行送達。原告于2013年7月22日作出申辯書。2013年9月6日被告作出行政處罰告知書,并向原告進行送達。被告于2013年9月22日作出(吳江)質技監罰字[2013]第55號行政處罰決定并不違反相關法定程序。
綜上,被告作出的具體行政行為認定事實清楚,證據確實、充分,適用法律正確,不違反法定程序。
(五)一審定案結論
江蘇省蘇州市吳江區人民法院依照《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第(四)項的規定,作出如下判決:
駁回原告要求撤銷蘇州市吳江質量技術監督局于2013年9月22日作出(吳江)質技監罰字[2013]第55號行政處罰決定的訴訟請求。
案件受理費50元,由原告負擔。
(六)二審情況
1.二審訴辯主張
(1)上訴人訴稱
上訴人環宇公司訴稱:第一,本案被上訴人移送公安機關立案偵查后,公安機關和檢察機關證實本案預付款由宜興市工業設備安裝有限公司蘇州分公司支付給唐某,后由唐某轉付給其所任職的常州公司財務人員,唐某所任職的常州公司收到預付款后委托宏強公司生產本案所涉產品,并從揚中的宏強公司將涉案產品運到常州公司后貼標簽、合格證等,再運送至吳江的。因此,涉案產品不是上訴人生產和銷售的,生產者為唐某所任職的常州公司委托的宏強公司,銷售者為唐某或其所任職的常州公司。第二,刑事案件中就本案所查明的事實與被上訴人處罰所依據的事實相矛盾,本案應適用“先刑事后行政”的原則中止審理,但一審法院對此未予理會。第三,被上訴人作出行政處罰時所調取的證據前后矛盾,導致作出行政處罰的事實不清。綜上,被上訴人作出的被訴行政處罰行為事實不清,證據不足;一審法院認定事實不清。據此,請求二審法院撤銷一審判決,依法發回重審或依法改判撤銷被上訴人作出的(吳江)質技監罰字[2013]第55號“質量技術監督局行政處罰決定書”,一、二審案件受理費由被上訴人承擔。
(2)被上訴人辯稱
被上訴人技監局辯稱:第一,被上訴人作出的被訴行政處罰決定認定事實清楚,證據確實、充分。被上訴人在行政處罰程序中收集的證據可以形成一個完整的證據鏈,證明上訴人確實生產了涉案CMC(密集型)母線槽,并向吳江總部經濟大樓的總承包人宜興市工業設備安裝有限公司蘇州分公司(以下簡稱宜興安裝公司蘇州分公司)進行了銷售,所銷售的貨物也已經交付。經委托專業的質量檢驗機構對涉案產品的抽樣檢驗結果顯示,上訴人所生產銷售的涉案產品不符合相應強制性國家標準,屬于假冒偽劣商品。上訴人在訴訟中認為其沒有生產、銷售涉案不合格產品,但是其提供的證據材料均在行政處罰決定作出之后形成,且其提交的證據均系證言,而這些證言均與其在行政處罰程序中所形成的證言相矛盾,故不能推翻被上訴人在行政處罰程序中所認定的事實。第二,被上訴人作出被訴行政處罰決定,程序合法。被上訴人依照法律規定,對涉案產品進行查封,依法進行調查,依法委托專業的鑒定機構進行質量檢驗,將質量檢驗報告告知上訴人,并告知其有異議的權利;在充分聽取上訴人意見的基礎上,依法重新抽樣進行質量檢驗。在制作行政處罰決定書之前,根據《行政處罰法》的相關規定,向上訴人發出行政處罰告知書,并告知上訴人享有的異議及聽證等權利;之后在充分聽取上訴人意見的基礎上,制作行政處罰決定書,向上訴人送達。第三,根據《江蘇省懲治生產銷售假冒偽劣商品行為條例》第六條第一款的規定,上訴人所生產銷售的涉案產品經質量檢驗被認定為不符合強制性國家標準,屬于假冒偽劣產品。被上訴人據此依據上述條例第十九條第一款的規定對上訴人作出行政處罰并無不當。綜上,原審判決事實認定清楚,程序合法,適用法律正確,應予維持。
2.二審事實和證據
江蘇省蘇州市中級人民法院經審理,確認一審法院認定的事實和證據。
3.二審判案理由
江蘇省蘇州市中級人民法院經審理認為:根據《中華人民共和國產品質量法》第八條第二款以及《江蘇省懲治生產銷售假冒偽劣商品行為條例》第三條第二款的規定,技監局作為縣級以上產品質量監督部門,主管本行政區域內的產品質量監督工作,具有對違反產品質量規定的違法行為進行查處的職權。
本案的爭議焦點是:環宇公司是否為涉案產品的生產者?被訴行政處罰是否合法?關于行政處罰對象是否合法的問題,上訴人環宇公司認為:唐某在公安機關和檢察機關的調查筆錄均證實,本案涉案產品是由唐某所任職的常州公司委托宏強公司生產的,而并非環宇公司生產的。在本案中,吳江總部經濟大樓水電工程中的母線槽是從上訴人環宇公司處訂購的,并且在行政處罰調查程序中,唐某和環宇公司的法定代表人錢某也均認可涉案產品母線槽是由上訴人生產的。該事實有錢某簽名并加蓋環宇公司公章的法定代表人授權委托書、加工定作合同、委托加工協議、李某的調查筆錄、唐某的調查筆錄、錢某的調查筆錄、由錢某簽字確認的生產工藝單、發貨清單等證據材料予以證實。雖然唐某在刑事偵查過程中作相反陳述,但上訴人環宇公司并未提供其他有效證據予以佐證。同時,根據《中華人民共和國產品質量法》第二十七條、《產品標識標注規定》第九條第一款的規定,產品或者包裝上應當標注生產者的名稱;產品標識應當有生產者的名稱和地址,生產者的名稱和地址應當是依法登記注冊的、能承擔產品質量責任的生產者的名稱和地址。《最高人民法院關于產品侵權案件的受害人能否以產品的商標所有人為被告提起民事訴訟的批復》(法釋[2002]22號)中明確規定:“任何將自己的姓名、名稱、商標或者可資識別的其他標識體現在產品上,表示其為產品制造者的企業或個人,均屬于《中華人民共和國民法通則》第一百二十二條規定的 ‘產品制造者’和《中華人民共和國產品質量法》規定的 ‘生產者’。”該批復雖是針對民事訴訟程序問題作出,但作為合法有效的司法解釋,具有普遍適用的效力。在本案中,涉案母線槽的3C標志,標注有廠名、產品名稱、產品型號、產品標準等的標簽(合格證),產品的出廠檢測報告等質量證明文件均由上訴人環宇公司提供。根據上述法律規定,環宇公司將其名稱體現在涉案產品上,即表示其為涉案母線槽的產品制造者,屬于《產品質量法》規定的生產者,應當對其生產的產品質量負責。據此,被上訴人技監局將上訴人環宇公司作為行政處罰的對象符合法律規定。上訴人提出的其并非涉案產品生產者的上訴理由,本院不予采納。
被上訴人技監局接到舉報后對涉案產品進行檢查,并抽樣取證送檢。經國家中低壓配電設備質量監督檢驗中心檢驗,上訴人環宇公司生產和銷售的涉案母線槽不符合GB7251.2—2006標準的規定,該產品屬于《江蘇省懲治生產銷售假冒偽劣商品行為條例》第六條第(一)項規定的假冒偽劣商品。技監局在作出被訴行政處罰決定前,依法向上訴人環宇公司送達了行政處罰告知書,在充分聽取了其陳述和申辯意見后,依據《江蘇省懲治生產銷售假冒偽劣商品行為條例》第十九條第一款的規定作出行政處罰決定,并無不當,本院予以支持。
上訴人環宇公司認為:唐某與蔡某因生產和銷售本案涉案產品,已被蘇州市吳江區公安局以涉嫌生產、銷售偽劣產品罪立案偵查。現上述刑事案件還未審結,根據先刑事后行政的原則,一審法院應當中止本案行政案件的審理。本院認為,上訴人的申請不符合《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十一條規定的應當中止訴訟的情形。因此,一審法院的審判程序合法,并無不當。
綜上,被上訴人技監局作出的被訴行政處罰決定證據確實、充分,程序合法,適用法律正確,責罰相當,本院予以支持。上訴人的上訴請求和理由缺乏事實和法律依據,本院不予采納。原審判決認定事實清楚、適用法律正確、審判程序合法,依法應予維持。
4.二審定案結論
江蘇省蘇州市中級人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第(一)項之規定,作出如下判決:
駁回上訴,維持原判。
二審案件受理費人民幣50元,由上訴人江蘇環宇電氣股份有限公司負擔。
(七)解說
從廣義上說,生產是指人類從事創造社會財富的活動和過程,包括物質財富、精神財富的創造和人自身的生育;而狹義上的生產一般僅指創造物質財富的活動和過程。法律意義上的生產也是狹義上的。在本案審理過程中,爭議的焦點就是事實方面,也就是原告是否是涉案產品的生產者。針對本案的爭議焦點,合議庭有兩種不同意見:一種意見認為,本案的原告不是生產者,生產者另有其人,原告只是提供了標簽、商標、許可證等材料,不是實際的生產者,應當嚴格限制生產者的內涵,只有實際生產者才是產品質量法中規定的生產者;另外一種意見認為,被告的行政處罰沒有問題,原告就是產品質量法中規定的生產者,因為原告將自己的商標和其他標識體現在產品上,表明其為該產品的生產者。
我們傾向于同意第二種意見,因為在質量技術監督行政處罰中既要考慮到保護消費者的合法權益和對社會經濟秩序的維護,也要考慮到對行政相對人合法權益的保護和對行政機關依法行使行政執法權的監督,法院的司法審查也是在公共利益和個人利益之間尋找平衡。因此我們認為,行政法中的生產不宜規定得過嚴,應當采取民事標準來認定生產和生產者。具體而言,主要有以下幾個理由:
首先,采用民事標準定性生產和生產者符合行政處罰法的立法精神。我國《行政處罰法》第一條明確了該法的立法目的是“保障和監督行政機關有效實施行政管理,維護公共利益和社會秩序,保護公民、法人或者其他組織的合法權益”。生產和銷售偽劣產品屬于擾亂和侵害公共利益與社會秩序的違法行為,對公民、法人和其他組織的合法權益造成不利影響,應當予以打擊,可以更好地實現行政處罰法的立法目的。
其次,采用民事標準定性生產和生產者符合我國現行法律規定。根據《中華人民共和國產品質量法》第二十七條、《產品標識標注規定》第九條第一款的規定,產品或者包裝上應當標注生產者的名稱;產品標識應當有生產者的名稱和地址,生產者的名稱和地址應當是依法登記注冊的、能承擔產品質量責任的生產者的名稱和地址。《最高人民法院關于產品侵權案件的受害人能否以產品的商標所有人為被告提起民事訴訟的批復》(法釋[2002]22號)中明確規定:“任何將自己的姓名、名稱、商標或者可資識別的其他標識體現在產品上,表示其為產品制造者的企業或個人,均屬于《中華人民共和國民法通則》第一百二十二條規定的 ‘產品制造者’和《中華人民共和國產品質量法》規定的 ‘生產者’。”該批復雖是針對民事訴訟程序問題作出,但考慮到《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第九十七條關于“人民法院審理行政案件,除依照行政訴訟法和本解釋外,可以參照民事訴訟的有關規定”的規定,該規定作為合法有效的司法解釋,在行政訴訟中也具有普遍適用的效力,故本案中法院最終以民事標準定性生產和生產者符合現行法律規定。
再次,采用民事標準定性生產和生產者是考慮了生產者的主觀惡性。在本案中,原告明知不是自己生產而出借所有的許可證、標簽、商標等表明生產者的材料,并對實際生產者的產品質量持放任態度;原告在行政訴訟程序中對自己生產予以認可并提供相應流程單等材料,以證實其是生產者,表明其有相當的主觀惡性。如果采取嚴格標準來進行行政處罰,那么對原告的違法行為就無法進行追究,有失法律公平;由原告承擔責任并不意味著實際生產者不承擔相應法律責任,對實際生產者也應由所在地行政主管部門進行查處。
最后,適用刑事標準不利于對造假行為的懲處。相對而言,刑法上的生產界定是最嚴格的。只處罰直接的生產者,因為承擔刑事責任是最嚴重的法律責任;且刑事訴訟的證明標準是排除合理懷疑標準,不追究刑事責任不意味著不能承擔行政責任。將嚴格的刑事標準適用于產品質量案件進行行政處罰,將使得大量生產銷售偽劣商品的違法行為無法得到懲罰。
(江蘇省蘇州市吳江區人民法院 秦緒棟)
案例來源:國(guo)家法(fa)官學院,中(zhong)國(guo)人民大(da)(da)學法(fa)學院 《中(zhong)國(guo)審判(pan)案例要(yao)覽.2015年行政(zheng)審判(pan)案例卷》 中(zhong)國(guo)人民大(da)(da)學出版社(she) 第200 - 208 頁