（一）首部
1.判決書字號
一審判決書：廣東省云浮市中級人民法院（2014）云中法行初字第3號行政判決書。
二審判決書：廣東省高級人民法院（2014）粵高法行終字第903號行政判決書。
3.訴訟雙方
原告（上訴人）：廣東省云浮水泥廠（以下簡稱水泥廠）。
法定代表人：蘇某，該廠總經理。
委托代理人：孫世華，廣東君信律師事務所律師。
委托代理人：林某，廣東君信律師事務所實習律師。
被告（被上訴人）：云浮市人民政府（以下簡稱市政府）。
法定代表人：卓某，該市市長。
委托代理人：吳某、梁某，該市法制局干部。
5.審判機關和審判組織
一審法院：廣東省云浮市中級人民法院。
合議庭組成人員：審判長：黃海燕；審判員：陸漢容；代理審判員：李婉婉。
二審法院：廣東省高級人民法院。
合議庭組成人員：審判長：黃偉明；代理審判員：竇家應、郭瓊瑜。
6.審結時間
一審審結時間：2014年6月20日。
二審審結時間：2014年10月30日。
（二）一審情況
1.一審訴辯主張
（1）被訴具體行政行為
市政府于2013年11月26日作出云府行復[2013]15號“行政復議決定書”，認為：云安縣人民政府（以下簡稱縣政府）在水泥廠停止生產經營活動后，根據城市建設發展和規劃的需要，依法有權作出同意縣國土局收回水泥廠所有的國有土地使用權的批復。云安縣國土資源局（以下簡稱縣國土局）在得到縣政府的批準后，作出決定收回水泥廠的國有土地使用權程序合法，但對于涉案土地上的建筑物、附著物的補償問題應由縣政府與水泥廠協商解決。因此，市政府根據《中華人民共和國行政復議法》第二十八條第一款的規定，決定維持縣政府、縣國土局作出的上述批復、決定中關于收回涉案劃撥國有土地使用權及注銷國有土地使用證的決定項，但撤銷了關于地上建筑物、附著物補償款的決定項，要求縣政府依法重新處理補償問題。
（2）原告訴稱
原告水泥廠訴稱：被告市政府作出的云府行復[2013]15號“行政復議決定書”認定事實不清、證據不足，請求人民法院依法撤銷云府行復[2013]15號“行政復議決定書”。
（3）被告辯稱
被告市政府辯稱：云府行復[2013]15號“行政復議決定書”認定事實清楚，證據充分，程序合法，適用法律正確，處理恰當。原告廣東省云浮水泥廠持有的云府國用（95）字第0XXXXX1號“國有土地使用證”所登記的地塊已發生政府有權收回的法定情形，符合《中華人民共和國土地管理法》第五十八條的規定。
2.一審事實和證據
廣東省云浮市中級人民法院經公開審理查明：水泥廠屬于全民所有制企業。1995年9月5日，市政府發給水泥廠云府國用（95）字第0XXXXX1號“國有土地使用證”，該證沒有記載土地使用權期限。自2009年7月起，云浮市工商行政管理局已不再許可該廠進行生產經營活動。2013年3月25日，因深圳市二十八投資發展有限公司與水泥廠借款合同糾紛一案，云浮市中級人民法院作出（2010）云中法執字第1XX5號執行裁定，裁定繼續查封證號為云府國用（95）字第0XXXXX1號的國有土地使用權，繼續查封期限為一年，并于次日將該裁定送達至云浮市國土資源和城鄉規劃管理局（以下簡稱市國土局）。2013年6月28日，依縣國土局上報的《關于收回國有土地使用權的請示》，縣政府作出《關于同意收回國有土地使用權的批復》，同意收回證號為云府國用（95）字第0XXXXX1號的國有土地使用權并注銷該國有土地使用證。2013年7月1日，縣國土局對水泥廠作出“收回國有土地使用權決定書”，決定：收回證號為云府國用（95）字第0XXXXX1號的國有土地使用權，并注銷該國有土地使用證；對該土地上的建筑物、構筑物隨該土地使用權一并收回，并由縣政府一次性給予人民幣80萬元的補償。2013年9月2日，水泥廠以縣政府為被申請人向市政府提起行政復議。2013年11月26日，市政府作出云府行復[2013]15號“行政復議決定書”，決定維持縣政府、縣國土局作出的上述批復、決定中關于收回涉案國有土地使用權及注銷國有土地使用證的決定項，但撤銷了關于補償款的決定項，要求縣政府依法重新處理補償問題。
上述事實有下列證據證明：
（1）證據材料清單與云府國用（95）字第0XXXXX1號“國有土地使用證”。
（2）粵國土資（礦管）函[2003]6X4號《關于同意采礦權有償轉讓的批復》。
（3）（2006）云中法執字第5XX7號“執行裁定書”。
（4）企業法人營業執照。
（5）云國土規劃法規[2013]1X5號“行政復議告知書”。
（6）證據清單、組織機構代碼證及“法定代表人證明書”。
（7）云縣府函[2013]80號《關于同意收回國有土地使用權的批復》。
（8）云縣國土資收[2013]第X號“收回國有土地使用權決定書”及送達回證。
（9）“國土資源部已廢止或者失效的規范性文件目錄”。
（10）“行政復議申請書”、特快專遞郵件詳情單。
（11）“行政復議受理通知書”、“提出行政復議答復通知書”、“第三人參加行政復議通知書”及送達回證。
（12）“行政復議答復書”。
（13）“延長行政復議審查期限通知書”、“行政復議案件調查通知書”及送達回證、郵件詳情單。
（14）“行政復議案件調查記錄”及“行政復議案件調查簽到表”。
（15）云府行復[2013]15號“行政復議決定書”、郵件詳情單、送達回證。
（16）（2010）云中法執字第1XX5號“執行裁定書”及收件人為市國土局的送達回證。
3.一審判案理由
廣東省云浮市中級人民法院經審理認為：根據《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十七條及《中華人民共和國土地管理法》第五十八條的規定，縣政府因城市發展需要和城市規劃的要求，有權決定收回涉案劃撥國有土地使用權，縣國土局在得到縣政府的批準后，決定收回涉案劃撥國有土地使用權的程序合法。雖然云浮市中級人民法院已裁定繼續查封涉案劃撥國有土地使用權，但并不影響縣政府對涉案劃撥國有土地使用權依法收回的權利。
4.一審定案結論
廣東省云浮市中級人民法院依照《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第（四）項之規定，作出如下判決：
駁回原告水泥廠的訴訟請求。
（三）二審訴辯主張
1.上訴人訴稱
上訴人水泥廠訴稱：首先，市政府作出的云府行復[2013]15號“行政復議決定書”事實不清、證據不足，依法應予撤銷。在復議過程中，縣政府未提出證據證明其批準縣國土局作出收回土地的決定是基于城市建設發展需要和城市規劃的要求，且水泥廠屬清算企業、已停止使用涉案土地的主張。根據《中華人民共和國行政復議法實施條例》第四十六條的規定，縣政府未依法提交當初作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料，該具體行政行為應視為沒有證據、依據，市政府應當撤銷該具體行政行為。因此，市政府作出復議決定維持縣政府的具體行政行為錯誤。其次，原審法院沒有對具體行政行為進行合法性審查，在事實不清、證據不足的情況下維持市政府的復議決定錯誤，應予撤銷。請求二審法院：（1）撤銷（2014）云中法行初字第3號行政判決；（2）撤銷市政府作出的云府行復[2013]15號“行政復議決定書”，判令市政府重新作出具體行政行為；（3）一、二審訴訟費用由市政府承擔。
2.被上訴人辯稱
被上訴人市政府辯稱：水泥廠的上訴理據不足，市政府作出的云府行復[2013]15號“行政復議決定書”事實清楚、證據充分、程序合法、適用法律正確、處理恰當，原審法院判決維持復議決定正確。請求駁回上訴、維持原判。
（四）二審事實和證據
廣東省高級人民法院經審理，確認一審法院認定的事實和證據。
（五）二審判案理由
廣東省高級人民法院經審理認為：本案是行政復議糾紛，爭議的焦點是市政府作出的云府行復[2013]15號“行政復議決定書”是否合法。由于原審法院在2013年3月25日就已經作出（2010）云中法執字第1XX5號執行裁定，裁定繼續查封涉案國有土地使用權，繼續查封期限為一年，并于次日將該執行裁定送達至市國土局，而縣政府于2013年6月28日才批準縣國土局收回該國有土地使用權并注銷其國有土地使用證，其后縣國土局于2013年7月1日才作出決定收回該國有土地使用權并注銷其國有土地使用證。根據《最高人民法院關于人民法院執行工作若干問題的規定（試行）》第四十四條以及《最高人民法院、國土資源部、建設部關于依法規范人民法院執行和國土資源房地產管理部門協助執行若干問題的通知》第二十二條第一款等規定，對于被人民法院查封的財產，任何單位不得進行處分。在本案中，涉案國有土地使用權處于人民法院查封期間，縣政府批準縣國土局收回該國有土地使用權并注銷其國有土地使用證，以及縣國土局作出決定收回該國有土地使用權并注銷其國有土地使用證，均違反上述規定，依法應予撤銷。市政府作出云府行復[2013]15號“行政復議決定書”決定維持縣政府以及縣國土局的上述具體行政行為屬于適用法律、法規錯誤，依法應予撤銷。原審判決對市政府的錯誤復議決定未予糾正不當，應予撤銷。
（六）二審定案結論
廣東省高級人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項、第六十一條第（二）項的規定，作出如下判決：
（1）撤銷（2014）云中法行初字第3號行政判決；
（2）撤銷被上訴人市政府云府行復[2013]15號行政復議決定；
（3）由被上訴人市政府在本判決送達之日起60日內重新作出行政復議決定。
（七）解說
目前，隨著我國經濟的快速發展、城市化建設的不斷推進，各地政府出于公共利益、城市建設、提高土地利用率以及經濟利益等多方面原因，征收、收回土地使用權的數量常年保持著較高的水平。對于政府在何種情況下可以收回國有土地使用權，不少法律、法規都進行了規定。例如，《中華人民共和國土地管理法》第五十八條規定：有下列情形之一的，由有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權：（1）為公共利益需要使用土地的；（2）為實施城市規劃進行舊城區改建，需要調整使用土地的；（3）土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續期或者申請續期未獲批準的；（4）因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國有土地的；（5）公路、鐵路、機場、礦場等經核準報廢的。《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十七條規定：無償取得劃撥土地使用權的土地使用者，因遷移、解散、撤銷、破產或者其他原因而停止使用土地的，市、縣人民政府應當無償收回其劃撥土地使用權，并可依照本條例的規定予以出讓。對劃撥土地使用權，市、縣人民政府根據城市建設發展需要和城市規劃的要求，可以無償收回，并可依照本條例的規定予以出讓。無償收回劃撥土地使用權時，對其地上建筑物、其他附著物，市、縣人民政府應當根據實際情況給予適當補償。基于上述規定，有關人民政府有權在符合法定情形時收回國有土地使用權。但是，當國有土地使用權已被人民法院依法查封時，政府是否有權收回該土地使用權呢？筆者認為，答案是否定的。其原因主要有以下兩點：
首先，從法理層面來講，人民法院的查封對于行政機關的行政行為具有隔斷效力。因此，在人民法院查封后，任何行政機關都不得擅自對被查封的國有土地使用權權屬進行變更以及設定或者變更有害于該土地使用權價值的行政許可，以避免被查封土地使用權權屬的變動或者財產價值的降低。究其原因，一方面是為了維護人民法院的司法權威，確保法院生效裁判的效力；另一方面也是為了保護申請執行人的合法權益。
其次，從法律層面來講，這也是有法可依的。《最高人民法院關于人民法院執行工作若干問題的規定（試行）》第四十四條規定：“被執行人或其他人擅自處分已被查封、扣押、凍結財產的，人民法院有權責令責任人限期追回財產或承擔相應的賠償責任。”《最高人民法院、國土資源部、建設部關于依法規范人民法院執行和國土資源房地產管理部門協助執行若干問題的通知》第二十二條第一款規定：“國土資源、房地產管理部門對被人民法院依法查封、預查封的土地使用權、房屋，在查封、預查封期間不得辦理抵押、轉讓等權屬變更、轉移登記手續。”根據上述規定，對于人民法院查封的財產，任何單位不得處分。
需要注意的是，在本案例中行政機關的收回行為發生在人民法院查封的過程中，若該收回行為發生在查封之前或者查封期滿之后，均非查封效力所能及。此外，在審理此類案件的過程中必須確認查封裁定是否已真正生效。若人民法院僅僅是作出裁定，但在收回決定作出前尚未將裁定送達給當事人、有關部門或采取查封措施，則該查封裁定并未真正生效，故無法對行政機關的收回行為產生影響。
（廣東省云浮市中級人民法院 李婉婉）
案例來(lai)源：國(guo)(guo)家法官學(xue)(xue)院(yuan),中國(guo)(guo)人民大(da)學(xue)(xue)法學(xue)(xue)院(yuan) 《中國(guo)(guo)審判案例要覽.2015年行政審判案例卷》 中國(guo)(guo)人民大(da)學(xue)(xue)出版(ban)社(she) 第186 - 190 頁
