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1.判決書字號
一審判決書：河南省林州市人民法院（2014）林行初字第9號行政判決書。
二審判決書：河南省安陽市中級人民法院（2014）安中行終字第46號行政判決書。

2.案由：土地行政處罰。

3.訴訟雙方
原告（被上訴人）：林州市鳳寶臺選礦廠，住所地：林州市橫水鎮翟曲村。
法定代表人：張某，該廠廠長。
委托代理人：胡建海，河南紅旗渠律師事務所律師。
被告（上訴人）：林州市國土資源局，住所地：林州市長春大道東段。
法定代表人：王某，該局局長。
委托代理人：孫某，該局法規監察科副科長。
委托代理人：李斌，河南新林州律師事務所律師。

4.審級：二審。

5.審判機關和審判組織
一審法院：河南省林州市人民法院。
合議庭組成人員：審判長：趙志發；審判員：付海昌；人民陪審員：郝明月。
二審法院：河南省安陽市中級人民法院。
合議庭組成人員：審判長：崔永清；審判員：蔡梅、袁武明。

6.審結時間
一審審結時間：2014年4月8日。
二審審結時間：2014年7月10日。

1.一審訴辯主張
（1）被訴具體行政行為
2013年11月25日被告林州市國土資源局認為原告違反《土地管理法》第六十三條規定，將選礦廠的土地2587平方米出租給中石化股份河南安陽石油分公司建加油站為非法行為，便對原告作出林國土資監罰（2013）第98號行政處罰決定。
（2）原告訴稱
原告林州市鳳寶臺選礦廠訴稱：2006年1月1日，林州市橫水鎮焦家灣村委會與原告簽訂鳳寶臺選礦廠占地協議，將原選礦廠廠地出租給原告。2007年1月16日林州市人民政府林政土（2007）1號文件將原告占用的2625平方米土地批準為建設用地，期限至2036年12月31日，并于2007年4月頒發村集用（2007）第0003號集體土地使用證（工業用途）。2007年4月28日，原告因企業經營原因將上述2625平方米中的2587平方米土地租賃給中石化股份河南安陽石油分公司用于其經營加油站。林州市橫水鎮焦家灣村委會、林州市橫水鎮人民政府、林州市公安消防大隊、林州市規劃建設委員會、林州市人民政府等相關部門和領導，均批準同意中石化股份河南安陽石油分公司在原鳳寶臺選礦廠舊址的土地上建設加油站，并為其頒發2009008號鄉村建設規劃許可證。根據土地管理法的有關規定，農民集體所有的建設用地使用權是可以依法流轉的。為此，原告請求人民法院依法撤銷被告作出的林國土資監罰（2013）第98號行政處罰決定。
（3）被告辯稱
被告林州市國土資源局辯稱：1）原告對《土地管理法》第六十三條中“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”是指農用地不得擅自用于非農業建設的解釋，是對法律的曲解，不符合法律本意。首先，法律規定，我國農村和城市郊區的土地，除法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有。而農民集體所有土地的使用權主要有農用土地使用權、宅基地使用權和建設用地使用權。原告對《土地管理法》第六十三條中“農民集體所有的土地使用權”僅局限于農用地范疇的理解，屬于偷換法律概念，是不正確的。其區別于國有土地使用權，特別是以出讓方式取得的國有土地使用權。其使用者依法享有轉讓、出租或抵押該土地的合法處置權利。我國法律對集體土地使用權轉讓、出租或抵押等情形進行了嚴格限制。《土地管理法》第六十三條之所以強制規定，出于兩方面的考慮：一是保護耕地的需要，即嚴格控制農用地轉為建設用地，二是規范土地市場的需要。嚴禁集體土地使用權出讓、轉讓、出租或者抵押，就是為了不讓農村集體土地直接流入市場，干擾正常的土地交易秩序，影響國家土地有償使用制度改革。本案原告在2007年4月取得集體建設用地使用權，未經土地行政主管部門同意，擅自與中石化安陽石油分公司簽訂土地使用權租賃合同以用于建設加油站的行為，屬典型的非法出租集體土地使用權的行為。
2）我國法律對農民集體所有建設用地使用權流轉進行了嚴格限制和合理規范。《土地管理法》第六十三條規定：“符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。”這是國家嚴格限制集體建設用地使用權非法轉移的同時規定的特定法律情形，僅限于有合法土地使用權的企業出現破產或兼并情形時適用，不是原告所述“因企業經營原因”或“在企業歇業期間”都適用。法律不允許土地使用者脫離監管，任意流轉土地。按照《河南省農民集體所有建設用地使用權流轉管理若干意見》[豫政辦（2003）77號]第三條、第九條、第十一條及河南省國土資源廳《關于進一步加強和規范農村集體建設用地使用管理的暫行意見》[豫國土資發（2009）52號]的規定，原告將其集體建設用地使用權流轉的行為，既未經本村村民會議或村民代表會議法定的比例人數同意，又未按法定土地流轉程序辦理相關手續、繳納相關稅費，故不具有合法性，是國家法律、法規所禁止的。依據《土地管理法》第六十三條、第八十一條和《土地管理法實施條例》第三十九條的規定對其行為進行行政處罰，并無不當。
3）關于在本案中，中石化加油站使用土地的合法途徑。《土地管理法》第四十三條規定，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。據此只有鄉村企業和農民宅基地可以使用本集體土地，而本集體經濟組織以外的單位和個人使用該集體土地，必須通過征收后以出讓、劃撥等方式取得。在本案中，中石化股份河南安陽石油分公司要使用土地，應對橫水鎮焦家灣村委會原林州市鳳寶臺選礦廠使用的集體土地地塊，先依法實施征收，轉為國土土地，然后由林州市政府按程序進行招拍掛出讓，中石化股份河南安陽石油分公司摘牌后依法辦理國有土地使用權相關手續。這才是法律規定使用土地的合法途徑。而該公司通過“租賃”集體土地使用權用于加油站的經營和使用的行為是法律所禁止的。綜上所述，我局作出的行政處罰，事實清楚，適用法律正確，程序合法，請予以維持。

2.一審事實和證據
河南省林州市人民法院經公開審理查明：原告林州市鳳寶臺選礦廠于2006年1月1日與林州市橫水鎮焦家灣村民委員會簽訂了占地協議后，2007年1月16日林州市人民政府以林政土（2007）1號土地管理文件，批復同意將安林高速公路收費站西側路南一百米處原林州市鳳寶臺選礦廠舊址2625平方米焦家灣村集體土地，作為林州市鳳寶臺選礦廠項目建設用地。同年4月林州市人民政府為林州市鳳寶臺選礦廠頒發村集用（2007）第0003號集體土地使用證，使用面積為2625平方米，性質為工業用地。同年4月10日進行了土地登記。原告于2007年4月28日將該集體工業用地中的2587平方米土地租賃給中石化股份河南安陽石油分公司用于建設加油站，租賃期限為29年，自2007年12月31日起至2036年12月31日止，租金共計47萬元。中石化股份河南安陽石油分公司分別于2011年、2012年向原告支付全部租金。該加油站分別于2009年2月2日、5月1日經林州市橫水鎮人民政府、焦家灣村委會同意，在原鳳寶臺選礦廠舊址建設加油站。同年2月10日林州市公安消防大隊審批同意在該廠舊址建設加油站。林州市規劃建設委員會于2009年7月24日為其頒發了鄉字第2009008號鄉村建設規劃許可證。林州市國土資源局于2013年7月15日以原告非法出租土地進行了立案受理，經過調查詢問當事人張某1、王某1等人，并對安林高速林州上道口加油站進行實地勘測定界，調取了相關的證據材料，于同年8月20日向原告送達了“行政處罰事先告知書”，8月27日送達“行政處罰聽證通知書”，9月13日在林州市國土資源局舉行聽證會，并經過討論會審，以原告的行為違反《土地管理法》第六十三條、第八十一條的規定，作出處罰決定。原告不服，向本院提起行政訴訟。
上述事實有下列證據證明：
（1）2006年9月28日林州市橫水鎮人民政府橫政（2006）48號文件；
（2）2007年4月10日林集用（2007）字第0003號集體土地使用證；
（3）林州市規劃建設審批及鄉村建設規劃許可證；
（4）2013年12月28日交焦家灣村租賃費1張。

3.一審判案理由
河南省林州市人民法院經審理認為：本案爭議的焦點是，已經依法取得的集體建設用地使用權再次流轉，是否按用于非農業建設進行行政處罰的問題。《國務院關于深化改革嚴格土地管理的規定》（國發[2004]28號）第十條規定：“在符合規劃的前提下，村莊、集鎮，建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉。”《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》（國發[2006]31號）第六項規定：“農民集體所有建設用地使用權流轉，必須符合規劃并嚴格限定在依法取得的建設用地范圍內。”《河南省農民集體所有建設用地使用權流轉管理若干意見》[豫政辦（2003）77號]第一條規定：“農民集體所有建設用地使用權流轉，是指集體土地所有權不變，依法取得并辦理了土地登記（除農戶法定的宅基地和鄉鎮，村公共設施，公益事業用地之外）的集體建設用地使用權，以轉讓、租賃、作價出資（入股）等方式發生轉移的行為。集體建設用地包括存量建設用地和依法辦理農用地轉用審批手續后新增的集體建設用地。”《河南省國土資源廳關于進一步加強和規范農村集體建設用地使用管理的暫行意見》[豫國土資發（2009）52號]對農村集體建設用地使用權的流轉也作出了相應的規定。上述法律、法規的規定說明，對于農村建設用地的合法流轉，法律、法規并沒有強制性禁止，并且規范了相應的流轉程序。《土地管理法》第六十三條的立法本意是禁止農村集體農用地的流轉，目的在于防止農民集體所有的農用地不當流失；而不是禁止現存非農建設用地使用權的依法流轉。在本案中，原告已依法取得集體工業建設用地的使用權，其再次轉租用于非農建設，法律、法規對此并沒有禁止性規定。因此，被告以原告違反《土地管理法》第六十三條、第八十一條的規定，對原告作出行政處罰，屬于認定事實不清，適用法律、法規錯誤，依法應予撤銷。被告辯稱要求維持其行政處罰的理由，與查明事實不符，本院不予支持；原告訴稱要求撤銷被告作出行政處罰的事實理由成立，本院予以采信。

4.一審定案結論
河南省林州市人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項第一、二目之規定，作出如下判決：
撤銷林州市國土資源局2013年11月25日作出的林國土資監罰字（2013）第98號行政處罰決定。
案件受理費50元，由被告林州市國土資源局承擔。

1.上訴人訴稱
上訴人林州市國土資源局訴稱：（1）林國土資監罰[2013]第98號行政處罰決定適用法律正確，程序合法。林州市鳳寶臺選礦廠在取得集體建設用地使用權后，未經本村村民會議或村民代表法定比例人數同意，未經土地主管部門同意，未按法定土地流轉程序辦理相關手續、繳納相關稅費，擅自與中石化股份河南安陽石油分公司簽訂土地使用權租賃合同，構成非法出租集體土地使用權，依法應予處罰。（2）一審判決認定事實不清，適用法律和判決結果均錯誤。請求撤銷一審判決，維持林國土資監罰[2013]98號行政處罰決定，或發回重審。

2.被上訴人辯稱
被上訴人林州市鳳寶臺選礦廠辯稱：一審判決認定事實清楚、適用法律正確。請求駁回上訴，維持原判。