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（一）首部

1.判決書字號
一審判決書：北京市豐臺區人民法院（2014）豐行初字第224號行政判決書。
二審判決書：北京市第二中級人民法院（2014）二中行終字第1368號行政判決書。

2.案由：不履行行政許可審批法定職責

3.訴訟雙方
原告（被上訴人）：北京龍頭房地產開發有限公司（以下簡稱龍頭公司）。
法定代表人：石某，該公司董事長。
委托代理人：佟杉杉，北京京申律師事務所律師。
委托代理人：祁俊遠，北京中聞律師事務所律師。
被告（上訴人）：北京市商務委員會（以下簡稱市商委）。
法定代表人：盧某，該委員會主任。
委托代理人：侯某，該委員會干部。
委托代理人：于洋，北京策略律師事務所律師。

4.審級：二審。

5.審判機關和審判組織
一審法院：北京市豐臺區人民法院。
合議庭組成人員：審判長：王鳳琴；人民陪審員：孫桂華、李利芳。
二審法院：北京市第二中級人民法院。
合議庭組成人員：審判長：嚴勇；代理審判員：劉天毅、楊波。

6.審結時間
一審審結時間：2014年10月9日。
二審審結時間：2014年11月20日。

（二）一審情況

1.一審訴辯主張
（1）被訴具體行政行為
2013年12月初，龍頭公司因企業經營期限將于2014年1月18日到期，遂向市商委以郵寄的方式提交“北京市商務委員會行政許可事項申請書”等相關申請材料，申請延長企業經營期限。市商委于2013年12月14日和2013年12月16日分別收到龍頭公司郵寄的申請材料，但一直未就龍頭公司提出的延長企業經營期限的申請作出答復。
（2）原告訴稱
原告龍頭公司訴稱：原告系1994年1月19日設立于北京市的中外合作經營企業，經營期限為20年，于2014年1月18日經營期限到期。2013年12月初，原告多次向被告遞交延長企業經營期限的申請，被告未予受理，且未作出任何合理解釋。2013年12月13日，原告以特快專遞的方式向被告寄送了原告申請延長企業經營期限的行政許可申請文件。至起訴之日，被告對原告提出的行政許可申請未作出審查答復。原告認為，因被告一直未對原告的申請作出答復，依據《中華人民共和國行政許可法》第三十二條第（四）、（五）項的規定，可認定被告已經受理了原告提出的延長企業經營期限的申請，被告至今未批準原告行政許可申請的不作為行為違法，損害了原告的合法權益。故請求人民法院判決被告對原告提出的延長企業經營期限的行政許可申請作出具體行政行為。
（3）被告辯稱
被告市商委辯稱：被告作為行政機關必須依法履行行政審批職權，只有對符合法定條件的申請，才能依法作出準予行政許可的決定。本案中，根據商務部《關于外商投資企業申請延期有關問題的意見》第三條第（一）（二）項的規定，原告不具備申請延長企業經營期限的法定條件，且原告提交的行政許可申請文件不符合法定條件，故原告要求被告對其延長企業經營期限的行政許可申請作出具體行政行為的訴訟請求沒有法律依據。另，原告以2013年12月13日申請延長企業經營期限未被被告受理為由，曾于2014年1月9日向人民法院提起過行政訴訟，人民法院受理后，原告申請撤訴并獲人民法院準許。2014年4月28日，原告基于2014年1月18日申請延長企業經營期限的申請又向人民法院起訴，后原告申請撤訴，人民法院裁定準予原告撤訴。故應認定原告基于同一事實和理由向人民法院重復起訴。綜上，原告關于許可其延長經營期限的訴訟請求不僅不符合許可的法定條件，且原告以同一行政許可事項多次重復訴訟，其訴訟請求不應得到支持，故請求人民法院依法駁回原告的起訴。

2.一審事實和證據
北京市豐臺區人民法院經公開審理查明：龍頭公司系中外合作經營企業。2013年12月13日，龍頭公司因企業經營期限將于2014年1月18日到期，遂向市商委以郵寄的方式提交“北京市商務委員會行政許可事項申請書”等相關申請材料，申請延長企業經營期限。市商委于2013年12月14日和2013年12月16日分別收到龍頭公司郵寄的申請材料。市商委收到申請材料后，一直未就龍頭公司提出的延長企業經營期限的申請作出答復。2014年1月9日，龍頭公司以2013年12月13日申請延長經營期限的申請未被市商委受理為由向本院提起訴訟，后又自愿撤回起訴。2014年4月28日，龍頭公司又以市商委對其2014年1月18日提交的企業權益轉讓和延長經營期限的申請不履行審查批準職責為由再次向本院起訴。本院受理后，龍頭公司又自愿申請撤回起訴。因市商委一直未就龍頭公司于2013年12月13日提出的延長企業經營期限的申請作出答復，龍頭公司不服，向本院提起訴訟。
上述事實有下列證據證明：
（1）中華人民共和國北京市方圓公證處（2013）京方圓內經證字第44424號公證書；
（2）北京市商務委員會行政許可事項申請書及申請書上所記載的22份文件材料；
（3）特快專遞郵寄憑證2份；
（4）中華人民共和國北京市方圓公證處（2014）京方圓內經證字第17470號公證書；
（5）中華人民共和國最高人民法院（2014）民申字第75號民事裁定書；
（6）中華人民共和國外商投資企業批準證書；
（7）北京市豐臺區人民法院（2014）豐行初字第40號應訴通知書；
（8）原告2014年1月9日行政起訴狀；
（9）北京市豐臺區人民法院（2014）豐行初字第40號行政裁定書；
（10）某市商務委員會行政許可申請材料接收憑證；
（11）某市商務委員會行政許可事項申請書；
（12）北京市豐臺區人民法院（2014）豐行初字第147號應訴通知書；
（13）原告2014年4月21日行政起訴狀；
（14）北京市豐臺區人民法院（2014）豐行初字第147號行政裁定書。

3.一審判案理由
北京市豐臺區人民法院經審理認為：原告龍頭公司雖基于2013年12月13日向被告市商委提交延長企業經營期限申請材料的事實，向本院提起過兩次行政訴訟，但兩次訴訟所基于的理由并不相同。2014年1月9日原告向本院提起訴訟時的訴訟請求為請求判決被告市商委依法受理原告申請企業延長經營期限的行政許可申請，而本次訴訟的訴訟請求為請求判決被告對原告延長企業經營期限的行政許可申請作出具體行政行為，故原告提起的本次訴訟不屬于重復起訴。同時，依據《中華人民共和國行政許可法》第三十二條第（四）項的規定，“申請材料不齊全或者不符合法定形式的，應當當場或者在五日內一次告知申請人需要補正的全部內容，逾期不告知的，自收到申請材料之日起即為受理”。被告無證據證明其在收到原告申請材料后，向原告告知了材料不齊全或不符合法定形式，故應視為受理了原告的申請。被告作為審批延長企業經營期限的審批機關，有義務對其受理的申請作出批準或不予批準的答復。

4.一審定案結論
北京市豐臺區人民法院依據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（三）項、《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第六十條第二款，作出如下判決：
責令被告北京市商務委員會于本判決生效后30日內針對原告北京龍頭房地產開發有限公司延長企業經營期限的申請作出行政處理決定。

（三）二審訴辯主張

1.上訴人訴稱
上訴人市商委訴稱：一審法院判決認定事實不清，適用法律錯誤。龍頭公司所提本案訴訟屬于重復訴訟，依法應裁定駁回龍頭公司的起訴。請求撤銷該判決，并改判駁回龍頭公司的訴訟請求。

2.被上訴人辯稱
被上訴人龍頭公司辯稱：一審法院判決正確，請求維持一審判決。

（四）二審事實和證據
北京市第二中級人民法院經審理，確認一審法院認定的事實和證據。

（五）二審判案理由
北京市第二中級人民法院經審理認為：依照《中華人民共和國中外合作經營企業法》（以下簡稱《中外合作經營企業法》）第五條、第二十四條的規定，市商委作為審查批準機關，具有對中外合作經營企業所提延長合作經營期限的申請作出批準或不批準決定的法定職責。
《行政許可法》第三十二條規定：行政機關對申請人提出的行政許可申請，應當根據下列情況分別作出處理：（1）申請事項依法不需要取得行政許可的，應當即時告知申請人不受理；（2）申請事項依法不屬于本行政機關職權范圍的，應當即時作出不予受理的決定，并告知申請人向有關行政機關申請；（3）申請材料存在可以當場更正的錯誤的，應當允許申請人當場更正；（4）申請材料不齊全或者不符合法定形式的，應當當場或者在5日內一次告知申請人需要補正的全部內容，逾期不告知的，自收到申請材料之日起即為受理；（5）申請事項屬于本行政機關職權范圍，申請材料齊全、符合法定形式，或者申請人按照本行政機關的要求提交全部補正申請材料的，應當受理行政許可申請。行政機關受理或者不予受理行政許可申請，應當出具加蓋本行政機關專用印章和注明日期的書面憑證。《中外合作經營企業法》第二十四條規定：合作企業的合作期限由中外合作者協商并在合作企業合同中訂明。中外合作者同意延長合作期限的，應當在距合作期滿180天前向審查批準機關提出申請。審查批準機關應當自接到申請之日起30天內決定批準或者不批準。在本案中，龍頭公司提交相關特快專遞郵寄憑證等證據，能夠證明龍頭公司于2013年12月13日以郵寄方式向市商委提交了延長企業經營期限的申請。市商委認可收到龍頭公司的以上申請，但現提交的證據均不能證明已按上述法律規定依法履行了法定職責。一審法院認為市商委有義務對龍頭公司的申請作出批準或不予批準的答復正確，據此判決市商委于本案判決生效后30日內對龍頭公司延長企業經營期限的申請作出行政處理決定，并無不當。對龍頭公司要求維持一審法院判決的訴訟請求，本院予以支持。
龍頭公司于2014年1月9日向一審法院提起行政訴訟，要求市商委受理其2013年12月13日所提申請。龍頭公司于2014年4月21日向一審法院提起行政訴訟，要求市商委對其2014年1月18日所提申請履行相應法定職責。龍頭公司提起本案訴訟是要求市商委對其2013年12月13日所提申請作出具體行政行為。雖然龍頭公司于2014年1月9日所提訴訟與本案訴訟均基于2013年12月13日所提申請，但兩次訴訟請求針對行政行為程序的步驟不同，該情形不屬于撤訴后以同一事實和理由重新起訴。龍頭公司于2014年4月21日所提訴訟與本案訴訟，兩次訴訟的請求系分別針對龍頭公司于2014年1月18日和2013年12月13日所提申請，并非針對同一行政行為程序。該情形亦不屬于撤訴后以同一事實和理由重新起訴。據此，市商委上訴認為龍頭公司所提本案訴訟屬于重復訴訟的主張，沒有事實根據，本院對市商委的上訴請求不予支持。綜上，一審法院判決認定事實清楚，適用法律正確，審判程序合法，應予維持。

（六）二審定案結論
北京市第二中級人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項之規定，作出如下判決：
駁回上訴，維持一審判決。

（七）解說
本案的爭議焦點在于：行政許可中的申請應如何界定？被申請人的答復應如何界定？本案是否屬于重復起訴？裁判方式應如何選擇？
1.申請的認定
申請人提出申請是行政許可的前提條件，申請程序因相對人行使其申請權而啟動。《中華人民共和國行政許可法》第二十九條第三款規定，行政許可申請可以通過信函、電報、電傳、傳真、電子數據交換和電子郵件等方式提出。因此，申請的形式必須是書面的，包括行政許可格式文本、信函、電報、傳真、電子數據交換和電子郵件等。
原告龍頭公司主張其于2013年12月初多次向被告遞交延長企業經營期限的申請，被告未予受理，且未作出任何合理解釋。但原告在庭審中表示，其主張的多次申請中只有兩次有郵寄憑證加以佐證，其他均是口頭申請，不符合申請的形式要求。因此，法院在判決中只能認定原告提出過兩次延長企業經營期限的申請。
2.被申請人答復的界定
《中華人民共和國行政許可法》第三十二條列舉了多種行政機關收到申請后的處理方式，其中第（四）項規定，“申請材料不齊全或者不符合法定形式的，應當當場或者在五日內一次性告知申請人需要補正的全部內容，逾期不告知的，自收到申請材料之日起即為受理”。如此規定的目的在于督促行政機關及時全面履行職責，需在收到申請材料的當場或5日內一次告知申請人需要補正的全部內容，超期不履行告知義務將被認定為收到材料時即為受理。
本案被告作為審批延長企業經營期限的審批機關，有義務對其受理的申請作出批準或不予批準的答復。被告在庭審中主張曾對12月13日的郵寄申請進行了口頭答復，并告知原告的律師欠缺材料，但沒有給過書面答復，因此，無證據證明其在收到原告的申請材料后，向原告告知了材料不齊全或不符合法定形式。依據《中華人民共和國行政許可法》第三十二條第（四）項的規定，應視為收到申請材料之日即受理了原告的申請。
此外，被告混淆了行政許可的形式審查和實質審查，造成了怠于履職的法律后果。被告在答辯中稱，根據商務部《關于外商投資企業申請延期有關問題的意見》第三條第（一）、（二）項的規定，原告不具備申請延長企業經營期限的法定條件，且原告提交的行政許可申請文件不符合法定條件，故沒有對原告延長企業經營期限的行政許可申請作出具體行政行為。行政許可的受理是程序問題，受理時行政機關審查申請材料數量上的齊全性和形式上的合法性；受理后的審查是實質審查，是對申請材料內容的真實性、合法性進行審查，在此基礎上作出是否許可的法律判斷。被告認為原告不具備申請延長企業經營期限的法定條件，且原告提交的行政許可申請文件不符合法定條件。這是實體性問題。實體和程序不能混為一談，不能以實體不符合條件為由免除被申請人程序上的答復義務。
3.重復起訴的判斷
《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三十六條第1款規定，人民法院裁定準許原告撤訴后，原告以同一事實和理由重新起訴的，人民法院不予受理。這體現了“一事不再理”原則，也避免了司法資源的浪費。
關于重復起訴的認定標準存在不同觀點。第一種觀點認為，應當以同一當事人、同一訴訟請求和同一事實理由作為重復起訴的認定標準；第二種觀點認為，應當以同一當事人和同一訴訟標的作為重復起訴的認定標準；第三種觀點認為，應當以同一訴訟標的作為重復起訴的認定標準。筆者認為第一種觀點更符合司法解釋的立法原意。本案中，龍頭公司共起訴3次，第一次于2014年1月9日起訴，要求市商委受理其2013年12月13日所提申請；第二次于2014年4月21日起訴，要求市商委對其2014年1月18日所提申請履行相應法定職責；第三次（本次）起訴要求市商委對其2013年12月13日所提申請作出具體行政行為。雖然龍頭公司2014年1月9日所提訴訟與本案訴訟均基于2013年12月13日所提申請，但兩次訴訟請求針對行政行為程序的步驟不同，故該情形不屬于撤訴后以同一事實和理由重新起訴。
4.裁判方式的選擇
《中外合作經營企業法》第二十四條規定：“合作企業的合作期限由中外合作者協商并在合作企業合同中訂明。中外合作者同意延長合作期限的，應當在距合作期滿一百八十天前向審查批準機關提出申請。審查批準機關應當自接到申請之日起三十天內決定批準或者不批準。”本案原告的訴訟請求是判決被告對原告延長企業經營期限的行政許可申請作出具體行政行為。龍頭公司提交相關特快專遞郵寄憑證等證據，能夠證明該公司于2013年12月13日以郵寄方式向市商委提交了延長企業經營期限的申請。市商委認可收到該公司的以上申請，但其證據不能證明其已按法律規定依法履行了法定職責。法院認為市商委有義務對龍頭公司的申請作出批準或不予批準的答復，因此，判決責令市商委于判決生效后30日內針對龍頭公司延長企業經營期限的申請作出行政處理決定。如此處理，既尊重行政自由裁量權，也對行政權的行使規定了方式和期限，有效地實現了司法監督，保護了行政相對人的合法權益。
（北京市豐臺區人民法院　王悅）